ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 травня 2022 року 
м. Київ
справа №240/2186/21
адміністративне провадження № К/9901/47198/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Кравчука В.М.,   Рибачука А.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2021 (колегія суддів: Біла Л. М., Гонтарук   В. М., Курко О. П.) у справі №240/2186/21 за позовом ОСОБА_1  до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області, Народицької районної державної адміністрації, треті особи - Народицька селищна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Злагода", про визнання протиправними та скасування розпоряджень,
ВСТАНОВИВ :
В лютому 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області та до Народицької районної державної адміністрації Житомирської області, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Народицької районної державної адміністрації Житомирської області від 02.08.2005 №142 в частині пунктів 1, 2;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Народицької районної державної адміністрації Житомирської області від 10.11.2005 №222 в частині пунктів 2, 3.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 13.05.2021 позов задоволено в повному обсязі.
Не погодившись із судовим рішенням, Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури оскаржив його в апеляційному порядку.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28.08. 2021 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури у цій справі.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.11. 2021 апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури закрито.
Закриваючи апеляційне провадження у цій справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури не набув права на звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що прокурор не є альтернативним суб`єктом звернення до суду за захистом інтересів держави і не має замінювати компетентний орган, який бажає захищати інтереси держави.
Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції, Перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду. 
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що  підставою для представництва прокуратурою інтересів держави в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у цій справі є  бездіяльність  відповідачів - суб`єктів владних повноважень щодо неподання апеляційної скарги.
Вказує, що Коростенська районна державна адміністрація Житомирської області та Народицька районна державна адміністрація перебувають у стані припинення, відсутні кошти на сплату судового збору та кваліфіковані працівник для складення апеляційної скарги.
18.06.2021 Житомирською обласною прокуратурою на виконання приписів абз. 3 ч. 4  ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" повідомлено Голову комісії з припинення Народицької РДА, Голову Коростенської РДА та Народицьку селищну раду про намір оскаржити рішення Житомирського окружного адміністративного суд від 13.05.2021 в апеляційному порядку, оскільки вказаним рішенням порушено права зазначених установ.
Ухвалою Верховного Cуду від  28.12.2021 відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходили. 
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
З огляду на підстави оскарження рішення суду апеляційної інстанції, основним спірним питанням на стадії касаційного перегляду є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
Отож виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .
У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави , висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Ураховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а.
В цій справі підставою для  подання апеляційної скарги  слугував факт звернення Коростенської РДА Житомирської області та Народицької селищної ради до Житомирської обласної прокуратури щодо вжиття заходів представницького характеру на захист інтересів саме Коростенської РДА та Народицької селищної ради, мотивуючи своє звернення відсутністю юристів належної кваліфікації та браком коштів для сплати судового збору за подання апеляційних скарг.
Інших причин, які б перешкоджали Коростенській РДА Житомирської області та Народицькій селищній раді самостійно захистити свої інтереси ними не наведено і судом не встановлено.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що 18.06.2021  Житомирською обласною прокуратурою, на виконання приписів абз. 3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", повідомлено Голову комісії з припинення Народицької РДА, Голову Коростенської РДА та Народицьку селищну раду про намір оскаржити рішення Житомирського окружного адміністративного суд від 13.05.2021 в апеляційному порядку, оскільки вказаним рішенням порушено права зазначених установ.
Поряд з цим, прокурором не наведено обґрунтувань, які б свідчили про наявність обставин подання апеляційної скарги до суду по справі, в якій позивачем виступала фізична особа, а відповідачем - суб`єкт владних повноважень, який, як вважає позивач, своїм рішенням порушив його права та законні інтереси.
Підтвердження  Коростенською РДА про обмежене фінансування та відсутність юристів належної кваліфікації і водночас, належне представництво в суді апеляційної інстанції (представники Коростенської РДА з`явилися для участі в судовому засіданні суду апеляційної інстанції), не свідчить про відмову від виконання покладених на неї повноважень щодо захисту інтересів держави в судовому порядку у сфері регулювання земельних відносин.
Однак, з матеріалів справи встановлено, що жоден з відповідачів не подавав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції разом з клопотанням про відстрочення сплати судового збору.
Відтак неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави. Суд наголошує, що неналежне фінансування органів влади на сплату судового збору не є передбаченою законом обставиною для надання підстав прокурору для звернення з апеляційною скаргою до суду.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 24.03.2021 у справі № 12091/09/1570.
Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи №240/2186/21, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері земельних відносин відповідними органами.
Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.
Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі №810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №824/897/17-а.
Крім того, Верховний Суд вказує, що  закриття апеляційного провадження за скаргою прокурора не позбавляє права на апеляційне оскарження судового рішення відповідачами та третьою особою у справі.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що прокурором не доведено факту неналежного виконання відповідачами повноважень щодо здійснення захисту інтересів держави чи здійснення його неналежно, а отже і не доведено наявності підстав  подання апеляційної скарги прокурором на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 13.05. 2021.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття апеляційного провадження.
Колегія суддів не приймає доводів касаційної скарги щодо неврахування судом апеляційної інстанції постанов Верховного Суду у справах № 903/129/18, №   805/430/18, № 622/1370/19, № 922/3025/20, № 910/7916/20, оскільки у жодній з цих постанов не сформовано висновків щодо належності представництва прокурора інтересів держави, а правовідносини не є тотожними до спірних.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури  залишити без задоволення.
Ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.11.2021 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                  А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                                      В.М. Кравчук

                                                                                                           А.І. Рибачук