ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ  
 
18 серпня 2022 року          
м. Київ           
 
Справа № 990/94/22                 
Провадження № 11-74заі22       
      
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 червня 2022 року (суддя Бучик А. Ю.) у справі за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), треті особи: Президент України Зеленський В. О., Державна казначейська служба України, про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та відшкодування моральної шкоди,
УСТАНОВИЛА:
У червні 2022 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому просили:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ щодо невиконання рішень Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13), від 11 березня 2021 у справі «Дембо та інші проти України» (заява № 2778/18 та 46 інших), від 18 листопада 2021 року у справі «Токар та інші проти України» (заява № 22356/20 та 7 інших) та Рішення Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(ІІ)/2021 (справа № 3-349/2018/4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_3 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини першої статті 82 Кримінального кодексу України (далі - КК), ОСОБА_4 , ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 КК та за конституційною скаргою ОСОБА_6 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 КК (справа про перегляд вироку особи, караної на довічне позбавлення волі);
- зобов`язати ВРУ протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення привести нормативне регулювання, установлене статтями 81, 82 КК, у відповідність із Конституцію України, рішеннями ЄСПЛ від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України (№ 2)» (заява № 41216/13), від 11 березня 2021 у справі «Дембо та інші проти України» (заява № 2778/18 та 46 інших), від 18 листопада 2021 року у справі «Токар та інші проти України» (заява № 22356/20 та 7 інших) та Рішенням Конституційного Суду України від 16 вересня 2021 року № 6-р(ІІ)/2021 (справи 
№ 3-349/2018/4800/18, 1328/19, 3621/19, 6/20) у справі за конституційними скаргами ОСОБА_3 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81, частини першої статті 82 КК, ОСОБА_4 , ОСОБА_5 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 КК та за конституційною скаргою ОСОБА_6 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 81 КК (справа про перегляд вироку особи, караної на довічне позбавлення волі);
- стягнути з ВРУ за рахунок державного бюджету на користь ОСОБА_1 та ОСОБА_2 моральну шкоду кожному в розмірі 1 000 000 (один мільйон) грн, завдану їм протиправною бездіяльністю ВРУ та дискримінацією за «іншою ознакою», яка триває протягом 18 років, тобто з дня постановлення щодо них вироку Апеляційного суду Черкаської області від 24 березня 2004 року у справі 
№ 1-4/2004, яким призначено покарання у виді довічного позбавлення волі без перспективи звільнення, внаслідок прийняття ВРУ 5 квітня 2001 року Закону 
№ 2341-III з неконституційними нормами (статті 81 та 82 КК).
На обґрунтування позовних вимог вказують, що рішенням ЄСПЛ від 12 березня 2019 року у справі «Петухов проти України» встановлено, що покарання у виді довічного позбавлення волі в Україні є покаранням без перспективи звільнення, що є порушенням статті 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Вважають, що ВРУ зобов`язана внести належні зміни до КК, які урівнюватимуть права осіб, засуджених до довічного позбавлення волі, щодо пом`якшення призначеного їм покарання або умовно-дострокового звільнення від покарання - на тих самих умовах, що встановлені для осіб, засуджених до позбавлення волі на певний строк.
На думку позивачів, національні суди не розглядають звернення осіб, засуджених до довічного позбавлення волі, перекладаючи вирішення питання на ВРУ, проте жодних змін не внесено у чинне законодавство, які б відновили порушені права осіб, які відбувають покарання у виді довічного ув`язнення, на пом`якшення покарання, що призводить до невиконання рішень ЄСПЛ.
Також позивачі вважають, що бездіяльність відповідача, що триває з дня постановлення щодо них вироків, завдає їм моральної шкоди, яку оцінюють у 1 000 000 грн, оскільки вони перебувають у дискримінаційному становищі «за іншою ознакою» та не можуть відновити свої права в національних судах на пом`якшення покарання або на умовно-дострокове звільнення від призначеного покарання на тих же умовах, що передбачені чинним законодавством для осіб, засуджених до позбавлення волі на певний строк. Розмір моральної шкоди позивачі вважають розумним та справедливим.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 23 червня 2022 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подали апеляційну скаргу, в якій з підстав порушення цим судом норм матеріального та процесуального права просять скасувати постановлену ним ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідач надіслав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін як таку, що постановлена з дотриманням норм процесуального права.
Велика Палата Верховного Суду дослідила наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, перевірила матеріали справи, переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й ухвалити рішення про задоволення позову, з огляду на таке.
Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ встановлені статтею 266 КАС. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Президента України, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
За змістом розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення.
Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується в висновком суду першої інстанції про те, що дії ВРУ щодо реалізації законотворчої функції (розгляд законопроекту шляхом голосування) не є владно-управлінськими, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Вимога позивачів про зобов`язання ВРУ привести нормативне регулювання, установлене положеннями КК, у відповідність із Конституцією України, рішеннями ЄСПЛ пов`язана саме із вчиненням ВРУ дій, які віднесено до законотворчої діяльності, контроль за якою, як указано вище, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.
Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду. 
Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 13 травня 2020 року у справі № 9901/527/19, від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
У зв`язку з наведеним Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 23 червня 2022 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 слід відмовити.
Міркування і твердження позивачів в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладених в оскаржуваній ухвалі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому підстав для втручання й скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 червня 2022 року немає.
Керуючись статтями 266, 292, 311, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
 
ПОСТАНОВИЛА:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 23 червня 2022 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач	 	 	О. Б. Прокопенко	
Судді:	 	В. В. Британчук	 	Г. Р. Крет	
 	 	Ю. Л. Власов	 	Л. М. Лобойко	
 	 	І. В. Григор`єва 	 	К. М. Пільков	
 	 	М. І. Гриців	 	Л. І. Рогач	
 	 	Д. А. Гудима	 	О. М. Ситнік	
 	 	І. В. Желєзний	 	І. В. Ткач	
 	 	О. С. Золотніков	 	О. С. Ткачук	
 	 	Л. Й. Катеринчук	 	С. П. Штелик