ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2022 року 
м. Київ
справа № 580/871/20
адміністративне провадження № К/9901/2776/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Приватного підприємства «Міськбуд-Плюс» до Виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, за касаційною скаргою Виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Білоноженко М.А. від 28.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Глущенко Я.Б., Кузьменка В.В., Пилипенко О.Є. від 16.12.2020,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У березні 2020 року Приватне підприємство «Міськбуд-Плюс» (далі також ПП «Міськбуд-Плюс», Підприємство, позивач) звернулося з позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі також Виконком, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Черкаської міської ради №172 від 18.02.2020 «Про скасування рішення виконавчого комітету від 07.04.2016 №393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси» (далі також спірне, оскаржуване рішення).
2.          У позовній заяві наводились аргументи про те, що позивач на підставі відповідного рішення Черкаської міської ради та укладеного з цим органом місцевого самоврядування договору оренди землі є орендарем земельної ділянки по вул. Менделєєва, 4 площею 5,3731 га строком до 30.04.2020.
3.          З метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території, рішенням Черкаської міської ради № 2 - 1723 від 01.10.2015 затверджено розробку детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 у місті Черкаси, на виконання якого рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради №393 від 07.04.2016 затверджено проект містобудівної документації «Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси» та враховано проект детального плану території у якості вихідних даних для розроблення внесення змін до генерального плану міста Черкаси.
4.          Позивач зазначав, що звернувшись 07.02.2020 до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, Підприємству стало відомо про прийняття виконавчим комітетом Черкаської міської ради оскаржуваного у цій справі рішення.
5.          Підприємство висловлювало доводи про те, що спірне рішення є протиправним, оскільки відповідно до частини дев`ятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» скасування актів виконавчих органів місцевої ради, прийнятих з питань, віднесених до їх компетенції, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, може здійснюватися виключно відповідною радою на її пленарних засіданнях, у зв`язку із чим, на думку позивача, виконавчий комітет Черкаської міської ради позбавлений права самостійно скасовувати власне рішення. 
6.          Крім того, позивач звертав увагу на те, що реалізація повноважень на скасування власних рішень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема: відсутність факту виконання рішення, яке скасовується; відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення, у разі виникнення таких правовідносин.
7.          Водночас, як наголошував позивач, скасувавши своє попереднє рішення виконавчий комітет Черкаської міської ради обмежив Приватне підприємство «Міськбуд - Плюс» у реалізації своїх прав, як законного користувача земельною ділянкою, 
8.          У позовній заяві також зверталась увага й на те, що у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №580/1767/19 судом зазначено про те, що наміри забудови земельної ділянки, яка знаходиться по вул. Менделєєва. 4 в м. Черкаси, запропоновані ПП «Міськбуд-Плюс» у заяві, відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
9.          Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 28.07.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020, позов задоволено.
10.          Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
11.          З огляду на викладене, апеляційний суд погодився з висновком суд першої інстанції про те, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
12.          Суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, взяли до уваги, що відповідно до положень пункту 15 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.
13.          З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність у відповідача повноважень на прийняття оскаржуваного рішення, яке як наслідок є протиправним і підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
14.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15.          Як встановлено судами попередніх інстанцій рішенням Черкаської міської ради №2-1723 від 01.10.2015 з метою визначення функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації території, вирішено розробити детальний план території між вулицями Дахнівська, Мініна і Пожарського та автодороги Н-16 у місті Черкаси, загальною площею 42 га.
16.          Рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-885 надано ПП «Міськбуд - Плюс» земельну ділянку площею 5,3731 га (кадастровий номер 7110136700:02:003:0034) без зміни цільового призначення по вул . Менделєєва, 4, яка за цільовим призначенням віднесена до земель рекреаційного призначення (для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення) в оренду до 30.04.2020 під комплекс будівель та споруд.
17.          Згідно договору оренди землі від 14.09.2016, укладеного між Черкаською міською радою та ПП «Міськбуд - Плюс», на підставі рішення Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-885, позивачу передано земельну ділянку площею 5,3731 га під комплекс будівель та споруд за адресою: м. Черкаси, вул. Менделєєва, 4.
18.          Рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 07.04.2016 №393 затверджено проект містобудівної документації «Детальний план території між вулицями Дахнівська, Соснівська та автодороги Н-16 в місті Черкаси» та вказано про врахування проекту детального плану території в якості вихідних даних для розроблення внесених змін до Генерального плану міста Черкаси.
19.           18.02.2020 відповідачем прийнято рішення №172 «Про скасування рішення виконавчого комітету від 07.04.2016 №393 «Про затвердження детального плану території між вулицями Дахнівська, Соснівська (Мініна і Пожарського) та автодороги Н-16 в місті Черкаси».
20.          Зі змісту вказаного рішення вбачається, що його прийнято з метою недопущення конфлікту між положеннями детального плану території, затвердженого рішенням виконавчого комітету від 07.04.2016 №393, яким передбачається розміщення на земельній ділянці по вул. Менделєєва, 4 в м. Черкаси рекреаційних закладів під готельний комплекс з максимальною кількістю три поверхи, з положеннями Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505, яким передбачається розміщення лісів, та Плану зонування території міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513, яким відповідну територію віднесено до території природно-заповідного фонду, керуючись позицією Верховного Суду у справі №826/17865/17 відповідно до пункту 19 постанови від 11.10.2019 та на підставі статей 52, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
21.          Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, ПП «Міськбуд - Плюс» звернулось з цим позовом до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
22.          Наявність підстав касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень Виконавчий комітет Черкаської міської ради обґрунтовує посиланням на норми пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
23.          Виклад такої підстави відповідач мотивує тим, що судами попередніх інстанцій при вирішенні справи застосовано норми частини десятої статті 59, пункту 3 частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а та від 28.10.2019 у справі №820/4909/17.
24.          Окрім цього, скаржник вважає, що у відповідності до підпункту «а» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.
25.          Зокрема, відповідач стверджує, що при розгляді цієї справи слід відступити від правового висновку, викладеного в постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №807/736/18, у якій висловлено позицію, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. 
26.          Скаржник наголошує, що вказана позиція Верховного Суду повністю нівелює пункт 3 частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
27.          Скаржник вказує й на те, що судами першої та апеляційної інстанції при розгляді цієї справи не застосовано норми статті 88 Водного кодексу України, статей 61, 111 Земельного кодексу України і допущено порушення норм процесуального права, оскільки в ході розгляду справи не надано оцінку письмовим документам, що знаходяться в матеріалах справи.
28.          У відзиві на касаційну скаргу позивачем підтримується позиція судів попередніх інстанцій, які, на його думку, правильно застосували норми права, що регламентують порядок реалізації відповідачем наявних у нього повноважень, вирішили цей спір у відповідності з законом, й ухвалили законні та обґрунтовані судові рішення.
29.          З цих підстав Підприємство просить у задоволенні касаційної скарги відмовити.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
30.          Так, згідно з частинами першою - третьою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
31.          Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (преамбула до цього Закону).
32.          Система місцевого самоврядування визначена статтею 5 вищезазначеного Закону й відповідно до її частини першої включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
33.          Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частини перша, друга статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
34.          Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських раду галузі будівництва встановлює статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з підпунктом 6 пункту «а», підпунктом 3 пункту «б» частини першої якої до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; делеговані повноваження: здійснення в установленому порядку державного контролю за дотриманням законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові відповідних територій.
35.          Повноваження виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради закріплені й у статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за приписами частин першої, пункту 3 частини другої якої виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
Виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
36.          Організація роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради регламентована статтею 53 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», частиною першою якої встановлено, що основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.
37.          Частинами першою, другою статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
38.          Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
У разі незгоди сільського, селищного, міського голови (голови районної у місті ради) з рішенням виконавчого комітету ради він може зупинити дію цього рішення своїм розпорядженням та внести це питання на розгляд відповідної ради 
Рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою. 
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частини шоста, сьома, дев`ята, десята статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
39.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
40.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
41.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
42.          Висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення Виконкому є протиправним і підлягає скасуванню ґрунтується на двох підставах, а саме:
-          спірне рішення є ненормативним актом органу місцевого самоврядування одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом його виконання, а тому таке рішення не могло бути скасоване цим органом після його виконання, оскільки на його підставі виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією позивачем суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і Підприємство, будучи суб`єктом цих правовідносин, заперечувало проти їх зміни чи припинення.
-          спірне рішення прийнято не у спосіб, передбачений законом, з порушенням порядку його прийняття і з виходом відповідача за межі його повноважень, оскільки відповідно до положень пункту 15 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання про скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
43.          Надаючи оцінку таким висновкам судів попередніх інстанцій у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що юридична позиція про неможливість скасування органами місцевого самоврядування своїх попередніх рішень ненормативного (індивідуального) характеру, внесення до них змін, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, була викладена у Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009.
44.          Вищевказана юридична позиція Конституційного Суду України згодом була неодноразово застосована Верховним Судом України у постановах від 04.06.2013 у справі №21-64а13 та від 25.05.2016 у справі №21-5459а15, а також Верховним Судом у постановах від 24.07.2019 у справі №182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016), від 24.06.2022 у справі №809/847/18 та від 02.10.2019 у справі №807/736/18, на яку посилається відповідач у своїй касаційній скарзі.
45.          У наведених вище судових прецедентах викладено висновок про те, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
46.          Мотивуючи наявність підстав для відступу від такого висновку щодо застосування норм права, викладеного, зокрема, у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №807/736/18, скаржник вказує, що така позиція Верховного Суду повністю нівелює пункт 3 частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою виконавчий комітет ради має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
47.          Разом з тим, колегія суддів вважає, що зазначений у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №807/736/18 правовий висновок жодним чином не перешкоджає виконанню виконавчим комітетом відповідної ради повноважень, визначених пунктом 3 частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а лише конкретизує умови їх реалізації для забезпечення «гарантії стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у них впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
48.          Такий підхід до визначення порядку реалізації наявних у органів місцевого самоврядування повноважень щодо скасування раніше прийнятих актів цих органів відповідає закріпленій у Конституції та законах України правовій регламентації з урахуванням висновків органу конституційної юрисдикції щодо їх офіційного тлумачення.
49.          Варто також зауважити, що у справі, яка розглядається, спірним рішенням Виконкому скасовано детальний план території населеного пункту, який є нормативно - правовим актом, на чому наголошувалось й у постанові Верховного Суду від 14.07.2021 у справі №260/20/19.
50.          Викладений же у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №807/736/18 висновок щодо застосування норм права стосується правовідносин, які виникли з приводу скасування ненормативного (індивідуального) акта органу місцевого самоврядування, а тому не може бути застосований до правовідносин, які є спірними у справі, що розглядається, оскільки у даному випадку предметом оскарження виступає рішення органу місцевого самоврядування, яким скасовано акт (рішення виконавчого комітету) нормативно - правового характеру.
51.          За наведеного, колегія суддів констатує, що зазначені у касаційній скарзі аргументи не зумовлюють наявності підстав для відступу від висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові Верховного Суду від 02.10.2019 у справі №807/736/18, які, до того ж, у спірних правовідносинах не можуть бути застосовані.
52.          На переконання колегії суддів, вказане скаржником обґрунтування не дає підстав дійти висновку й про те, що ця справа має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, оскільки у касаційній скарзі не наведено аргументів із зазначенням новітніх, проблемних, засадничих, раніше ґрунтовно не досліджуваних питань права, відповідь касаційного суду на які мала б надати нового, уніфікованого розуміння та застосування права як для сторін спору, так і для невизначеного, але широкого кола суб`єктів правовідносин.
53.          Що ж до наведених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень з посиланням на норми пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, то колегія суддів підкреслює, що такі підстави обумовлюються наявністю саме подібних правовідносин, які виникли у справі, у якій ухвалені судові рішення, щодо оскарження яких порушується питання, та у справах, розглянутих Верховним Судом, на які здійснюється посилання на підтвердження застосування норми права без урахування висновку цього Суду.
54.          Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.
55.          Відповідно до положень цих норм процесуального права касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:
-          суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;
-          спірні питання виникли у подібних правовідносинах.
56.          Визначаючи зміст поняття «подібність правовідносин», Велика Палата Верховного Суду у пункті 32 постанови від 27.03.2018 у справі №910/17999/16, пункті 38 постанови від 25.04.2018 у справі №925/3/7 та пункті 40 постанов від 25.04.2018 у справі №910/24257/16 виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи. 
57.          Висновки аналогічного змісту містяться й у постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі №910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі №923/682/16.
58.          Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі №757/31606/15-ц).
59.          Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України презюмує застосування норм права саме у подібних правовідносинах.
60.          Так, у справі №569/4123/16-а, переглянутої Верховним Судом відповідно до постанови від 17.10.2019, відповідачем виступало відповідне управління виконавчого органу ради, а предмет спору стосувався оскарження бездіяльності цього органу щодо невидання за заявою позивача містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, у зв`язку з відсутністю детального плану території відповідного населеного пункту.
61.          Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що у зв`язку з відсутністю у наданій відповідачем відповіді на вищевказану заяву землекористувача вказівки на те, що наміри забудови не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, а також невизначеністю, якій саме містобудівній документації не відповідають наміри забудови, суди дійшли до висновку про протиправність бездіяльності відповідача щодо ненадання на таку заяву містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
62.          При цьому, у постанові від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а Верховний Суд виклав висновок щодо застосування таких норм права: статей 26, 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»; підпункту 9 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; пунктів 2.2, 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109.
63.          Зокрема, Верховний Суд, розглянувши у касаційному порядку вищевказану справу й провівши системний аналіз наведених правових норм, виклав у своїй постанові правову позицію про те, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні. На його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації на місцевому рівні, зокрема, й детальний план території. Відтак, наміри забудови містобудівній документації на місцевому рівні, під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану. При цьому, така підстава відмови у наданні містобудівних умов та обмежень як відсутність розробленого та затвердженого детального плану території, за наявності чинного генерального плану, є неправомірною.
64.          У справі ж №820/4909/17, розглянутої Верховним Судом у касаційному порядку постановою від 28.10.2019, на яку як на приклад неоднакового правозастосування також посилається відповідач, спір виник щодо оскарження рішення Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану відповідної міської ради про відмову у видачі фізичній особі будівельного паспорту.
65.          Проаналізувавши норми статей 5, 16, 17, 21, та 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пунктів 1.2, 1.4, 2.1-2.4 Порядку видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103, колегія суддів у вищевказаній постанові виклала висновок про те, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
66.          Враховуючи фактичні обставини справи і те, що Планом зонування території міста передбачено, що місцевість (де знаходиться земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності і на якій вона бажає збудувати індивідуальний житловий будинок), є зоною змішаною багатоквартирної житлової забудови та громадської забудови (4-5 та 6-16 поверхів), колегія суддів констатувала, що відповідач, відмовляючи у наданні будівельного паспорта, діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
67.          У справі ж, яка розглядається, спір виник між юридичною особою і виконавчим комітетом, а не підпорядкованим йому органом, як це встановлено у вищевказаних судових провадженнях. Предмет спору в жодному з вищезгаданих випадків не стосувався рішення виконавчого комітету ради про скасування раніше прийнятого власного рішення. Спірні правовідносини урегульовані зовсім іншими нормами права. Відмінними у порівнянні зі справою, яка розглядається, є й підстави позовів та фактичні обставини справ.
68.          Зважаючи на це, колегія суддів констатує, що правовідносини у справах №569/4123/16-а та №820/4909/17 не є подібними до тих, які виникли у справі, у якій подано касаційну скаргу, як за суб`єктним складом їх учасників, предметом спору, фактичними обставинами справ, матеріально - правовим регулюванням, так і за умовами застосування правових норм, а отже й постанови від 17.10.2019 та від 28.10.2019, ухвалені Верховним Судом у цих справах, не є релевантними у відношенні до оскаржуваних судових рішень.
69.          Це виключає можливість касаційного перегляду оскаржуваних рішення суду першої інстанції та постанови апеляційного суду з підстави та у випадку, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
70.          З приводу наведених у касаційній скарзі аргументів про те, що судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді цієї справи не застосовано норми статті 88 Водного кодексу України та статей 61, 111 Земельного кодексу України, колегія суддів зазначає що як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень такі доводи не були заявлені у суді першої інстанції у якості підстав позову, внаслідок чого вони не оцінювались судами попередніх інстанцій, а відповідні мотиви у судових рішеннях, які оскаржуються, не наведено.
71.          Такі обставини, зважаючи на обсяг закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України повноважень суду касаційної інстанції, унеможливлюють оцінку вищевказаних аргументів касаційної скарги, оскільки у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
72.          Необґрунтованими, на переконання колегії суддів, є й доводи скаржника про допущення порушення норм процесуального права, у зв`язку з ненаданням, на його думку, оцінки письмовим документам, що знаходяться в матеріалах справи.
73.          З цього приводу колегія суддів зазначає, що як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, судами попередніх інстанцій ретельно проаналізовано усі наявні у матеріалах справи докази, які стосуються предмету спору та охоплюються предметом доказування у справі, з наданням цим доказам належної правової оцінки і дослідженням їх під час розгляду справи.
74.          Поряд із цим, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій помилково застосовано до спірних правовідносин позицію про те, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
75.          На переконання колегії суддів, такий підхід є прийнятним у ситуації, коли мова іде про скасування органом місцевого самоврядування раніше прийнятого ним власного рішення ненормативного (індивідуального) характеру, однак реалізація такого повноваження здійснена без дотримання сукупності таких умов: а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується; б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.
76.          Саме за таких умов вищевикладений висновок застосовано, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24.06.2022 у справі №809/847/18 та у постанові від 02.10.2019 у справі №807/736/18, про яку зазначено у касаційній скарзі.
77.          Водночас, з обставин, встановлених у справі, яка розглядається, вбачається, що оскаржуване рішення стосується скасування Виконкомом свого ж власного рішення, яке належить до актів нормативно - правового характеру, а саме - про затвердження детального плану території населеного пункту.
78.          Верховним Судом аналізувалось питання юридичної природи рішень органу місцевого самоврядування про затвердження детального плану території та внесення змін до нього, зокрема, у постанові від 14.07.2021 у справі №260/20/19 наведено такі мотиви.
79.          Відповідно до статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
80.          Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
81.          Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
82.          Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
83.          Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах №826/4630/18 та №183/6195/17, від 11.12.2019 у справі №369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі №826/14366/15, від 04.03.2020 №450/1236/17.
84.          Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
85.          У пунктах 3 та 7 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
86.          Відповідно до статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
87.          У постанові від 14.07.2021 у справі №260/20/19 Верховний Суд, виходячи з аналізу положень статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», дійшов висновку, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада (а у справі, що розглядається - виконавчий комітет міської ради) визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
88.          Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення).
89.          Рішення органу місцевого самоврядування щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.
90.          Зважаючи на викладене, Верховний Суд у постанові від 14.07.2021 у справі №260/20/19 дійшов висновку, що рішення відповідної міської ради, яким внесено зміни у детальний план території, також є нормативно-правовим актом.
91.          Визначаючи правову природу рішення, яке оскаржується, колегія суддів звертає увагу на правову позицію, викладену у абзацах шостому, сьомому пункту 4.1 Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування, згідно з якою за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 03.10.1997 №4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п`ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).
Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
92.          У справі, яка розглядається, відповідач, скасувавши раніше прийняте ним рішення щодо затвердження детального плану частини території населеного пункту, тобто акт нормативно - правового характеру, фактично відновив правову регламентацію відносин у сфері містобудування з питань планувальної організації та розвитку території, яка існувала до затвердження такої містобудівної документації, врегулювавши таким чином ці відносини щодо невизначеного кола осіб.
93.          Беручи до уваги вищевикладене, колегія суддів вважає, що рішення органу місцевого самоврядування, яким скасовується раніше прийнятий нормативно - правовий акт (у спірних правовідносинах це детальний план території населеного пункту), також слід відносити до актів нормативного характеру, оскільки таке рішення змінює правове регулювання відносин у сфері містобудівної діяльності у межах певної території населеного пункту щодо її планувальної організації та розвитку й поширює свою дію на невизначене коло осіб.
94.          Колегія суддів зауважує, що особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України.
95.          Відповідно до частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
96.          Згідно з положеннями частин четвертої-десятої цієї ж статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.
97.          Відповідно до частин першої та другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
98.          Таким чином для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10.06.1997 № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13.12.1996 № 1207/96.
99.          Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
100.          Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи цю справу, не врахували правової природи та характеру оскаржуваного рішення, яке належить відносити до нормативно-правових актів. Це має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи, а тому, вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту і не врахували прав та інтересів усіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.
101.          Колегія суддів наголошує, що, зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
102.          Опублікування резолютивної частини рішення, яким визнано нормативно-правовий акт протиправним і нечинним, після набрання ним законної сили, у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, унеможливлює подальшу дію оскаржуваного нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта. При цьому нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
103.          Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування Кодексом адміністративного судочинства України передбачена спеціальна процедура, відмінна до тієї, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.
104.          На цій підставі колегія суддів констатує, що судами першої та апеляційної інстанцій залишено поза увагою особливості предмету цього спору та характер оскаржуваного рішення, яка є нормативним актом виконавчого органу місцевого самоврядування, у зв`язку з чим судами не дотримано встановленого процесуальним законом порядку розгляду такої справи і не забезпечено прав заінтересованих осіб на участь у розгляді такої справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
105.          За правилами частини третьої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
106.          Пунктом 4 частин третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
107.          Оскільки судами попередніх інстанцій не було дотримано встановленого процесуальним законом порядку розгляду цієї справи, що призвело до неповідомлення усіх заінтересованих осіб і незабезпечення їх участі у справі, то колегія суддів дійшла висновку про наявність у даному випадку підстав для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
108.          Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, зокрема, стосовно дотримання особливого порядку розгляду цієї справи, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
109.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 28.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.12.2020 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                                                        Т.Г. Стрелець