ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 280/4481/19
адміністративне провадження № К/9901/6041/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Стеценка С.Г., 
розглянувши у порядку письмового провадження справу №280/4481/19
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, Вільнянської міської ради, Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру у Запорізькій області Мізерної Олени Анатоліївни, третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування наказу, протиправними дій та бездіяльності, стягнення матеріальної і моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021 (колегія у складі: головуючого судді Олефіренко Н.А., суддів: Білак С.В., Шальєвої В.А.),
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2019 року ОСОБА_1 (далі-позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі-відповідач-1, ГУ Держгеокадастру), Вільнянської міської ради (далі-відповідач-2, міська рада), Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру у Запорізькій області Мізерної Олени Анатоліївни (далі-відповідач-3, інспектор Держгеокадастру), третя особа: ОСОБА_2 (далі- ОСОБА_2 ), в якому позивач просила:
-визнати протиправними дії Любимівської сільської ради (правонаступником якої є Вільнянська міська рада) по складанню та направленню листа від 12.09.2019 №02.-03-11/361 до ГУ Держгеокадастру зі звинуваченням ОСОБА_2 у самовільно розораної та засіяної та обробляється ОСОБА_2 ;
- визнати протиправними дії Любимівської сільської ради (правонаступником якої є Вільнянська міська рада), а саме: огляд і обмір приватної власності колгоспного двору по АДРЕСА_1 без рішення суду;
- визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру, який порушив положення статті 30 Конституції України та проник до володіння позивача на праві приватної власності по АДРЕСА_1 без вмотивованого рішення суду та здійснював огляд, обмір, її володіння;
-визнати протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру, який згідно Положення про ГУ Геокадастру в області, а саме: пунктів 12, 30 не перевірив поземельні книги села Грізне та не перевірив дотримання Любимівською сільською радою вимоги про ведення земельно шнурової книги села Грізне, не перевірив самостійно земельно шнурову книгу села Грізне з метою встановити площу земельної ділянки по АДРЕСА_1 та відповідальну особу перед різними органами- голову двору ОСОБА_1 ;
- визнати протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру, який не перевірив правову підставу дій Любимівської сільської ради по зміні нумерації господарства по АДРЕСА_1 та не витребував рішення по зміні або присвоєння номерів домогосподарств села Грізне;
- скасувати постанову ГУ Держгеокадастру від 24.19.2019 №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га городу позивача;
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру №768-ДК від 09.08.2019;
- визнати протиправними дії головного спеціалісту ГУ Держгеокадастру Мізерної О.А. по складанню протоколу від 27.09.2019 №768/0/92/-19-ДК/0199П/07/01/-19;
- скасувати припис ГУ Держгеокадастру від 24.10.2019 №768/0/92-19-ДК/0202ПР/03/01-19 щодо ОСОБА_2 про звільнення земельної ділянки нібито комунальної власності, тобто частини городу позивача;
- скасувати припис ГУ Держгеокадастру від 24.10.2019 №768/0/92-19-ДК/0200ПР/03/01-19 щодо ОСОБА_2 про звільнення земельної ділянки нібито землі колективної власності за межами населеного пункту Любимівської сільради, тобто частини городу позивача;
- скасувати припис ГУ Держгеокадастру від 24.10.2019 №768/0/92-19-ДК/0201ПР/03/01-19 щодо ОСОБА_2 про звільнення земельної ділянки нібито землі запасу, тобто частини городу позивача;
- визнати протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру по заяві ОСОБА_1 від 20.10.2019;
- визнати протиправними дії державного інспектора Держгеокадастру, яка вчинила протиправні дії з метою позбавлення позивача та третьої особи своєчасного оскарження, приховала від ОСОБА_1 і ОСОБА_2 постанову від 24.19.2019 №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га городу позивача;
-визнати протиправними дії відповідача-2, яка вчинила протиправні дії з метою позбавити позивача і третю особу своєчасного оскарження, приховала від ОСОБА_1 і ОСОБА_2 постанову від 24.19.2019 №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га городу позивача, не чекаючи розгляду справи направила постанову на виконання до ВДВС;
- визнати протиправним лист ГУ Держгеокадастру №Г-482-582/6-19 від 30.10.2019, прийнятий всупереч обов`язків і прав відповідача-1, всупереч положенню статті 4, статті 6, пункту «в» статті 9, статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», частини 1 пункту 4 підпункту 25-1 Положення «Про державну службу України з питань геодезії картографії та кадастру», частину 2 статті 188 Земельного кодексу України, пункту 4 Положення про Управління головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 20.01.2017 №6;
-зобов`язати ГУ Держгеокадастру видати наказ про організацію перевірки за заявою ОСОБА_1 від 20.10.2019, якою вона звернулася до відповідача-1, в рамках даної справи (заява про самовільне захоплення землі в селі Грізне громадян ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та ОСОБА_6 ;
- зобов`язати ГУ Держгеокадастру здійснити перевірку заяви від 20.10.2019 відповідно покладених на відповідача прав і обов`язків, а саме: здійснити запити, скласти акти обмірів, затребувати правоустановчі документи, скласти протоколи, постанови і Приписи про звільнення земельних ділянок, подати позови до суду про відшкодування шкоди державі за самовільне використання земельних ділянок;
-стягнути з відповідачів солідарно на користь позивача матеріальну шкоду в розмірі 1000 гривень і моральну шкоду в розмірі 150 500 гривень.
Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначала, що відповідачі, всупереч вимог чинного законодавства, діяли безпідставно, необґрунтовано та протиправно, чим порушили її права та охоронювані законом інтереси.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 18.05.2020 у задоволені позову ОСОБА_1 відмовлено. 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив із того, що позивачем не доведено, що оскаржуваними рішеннями та діями відповідачів порушені її права. 
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 10.02.2021 рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Скасовано приписи ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області щодо ОСОБА_2 від 24.10.2019: №768/0/92-19-ДК/0202ПР/03/01-19 щодо ОСОБА_2 про звільнення земельної ділянки; №768/0/92-19-ДК/0200ПР/03/01-19 про звільнення земельної ділянки за межами населеного пункту Любимівської сільради; №768/0/92-19-ДК/0201ПР/03/01-19 про звільнення земельної ділянки (землі запасу).
В частині позовних вимог щодо скасування постанови ГУ Держгеокадастру від 24.19.2019 №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га городу позивача; визнання протиправними дій головного спеціаліста ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області Мізерної О.А. по складанню протоколу від 27.09.2019 №768/0/92/-19-ДК/0199П/07/01/-19; визнання протиправними дій відповідача-2, яка вчинила протиправні дії з метою позбавлення позивача та третьої особи своєчасного оскарження, приховала від ОСОБА_1 і ОСОБА_2 постанову від 24.19.2019 №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га городу позивача; визнання протиправними дії відповідача-2, яка вчинила протиправні дії з метою позбавити позивача і третю особу своєчасного оскарження, приховала від ОСОБА_1 і ОСОБА_2 постанову від 24.19.2019 №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га городу позивача, не чекаючи розгляду справи направила постанову на виконання до ВДВС, провадження закрито.
В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги в частині скасування приписів ГУ Держгеокадастру, суд апеляційної інстанції зазначив, що на підтвердження доведеності вини ОСОБА_2 складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 23.09.2019 № 768/0/92-19-ДК/1364/АП/09/01/-19, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 23.09.2019 №   768/0/92- 19-ДК/1365/АПУ09/01/-19, акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 23.09.2019 № 768/0/92-19-ДК/1367/АП/09/01/-19, які жодним чином не підтверджують, що самовільне зайняття земельних ділянок вчинено безпосередньо позивачем.
Закриваючи провадження в частині позовних вимог, суд апеляційної інстанції, керуючись положеннями пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України, виходив із того, що рішенням Кам`янсько-Дніпровського районного суду Запорізької області від 12.03.2020 у справі №318/2377/19(2-а/318/5/2020), яке набрало законної сили, скасовано постанову від 24.10.2019 №768/0/92-19-ДК/0185По/08/01/-19 державного інспектора Держгеокадастру про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за статтею 53-1 КУпАП. Позовні вимоги в частині оскарження дій державного інспектора є похідними від тих, що вирішені у справі № 318/2377/19 (2-а/318/5/2020).
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині оскарження дій ГУ   Держгеокадастру, державного інспектора Держгеокадастру, суд виходив з того, що такі дії є правомірними, через те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів, а отже здійснення перевірки земельної ділянки, як об`єкта контролю, є правомірним. 
Судом апеляційної інстанції також не встановлено будь-яких підстав для визнання протиправним наказу ГУ Держгеокадастру від 09.08.2019 №768-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності».
Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ГУ   Держгеокадастру, який не перевірив поземельні книги села Грізне та не перевірив дотримання Любимівською сільською радою вимоги про ведення земельно-шнурової книги села Грізне, не перевірив самостійно земельно-шнурову книгу села Грізне з метою встановити площу земельної ділянки по АДРЕСА_1 ; не перевірив правову підставу дій сільради по зміні нумерації господарства та не витребував рішення сільради по зміні або присвоєнні номерів домогосподарства села Грізне, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем не наведено жодних обґрунтувань в цій частині.
Стосовно визнання протиправною бездіяльності ГУ Держгеокадастру по заяві ОСОБА_1 від 20.10.2019; визнання протиправним листа ГУ   Держгеокадастру №Г-482-582/6-19 від 30.10.2019, суд дійшов висновку про те, що відповідач не допустив бездіяльності, надавши позивачу відповідь.
Щодо зобов`язання ГУ Держгеокадастру видати наказ на проведення перевірки та провести перевірку, суд апеляційної інстанції визнав вимогу безпідставною, виходячи з того, що земельні ділянки у заяві ОСОБА_1 від 20.10.2019 не ідентифіковано.
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачкою не доведено право власності на спірне домоволодіння, а тому правових підстав на використання земельної ділянки зазначеної у позові також не встановлено.
Стосовно вимог про стягнення моральної шкоди, суд дійшов висновку, що на підтвердження того, що внаслідок бездіяльності відповідачів або їх дій, позивачці завдано моральну шкоду, належних та допустимих доказів ОСОБА_1 не надано.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
23.02.2022 від ОСОБА_1 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, у якій позивач просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати в частині відмови у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що в період з 1937 по 1970-ті роки нею у відповідності до вимог чинного на той час законодавства збудовані будинок та інші будівлі на колгоспному подвір`ї в селі Грізне, де вона працювала а колгоспі дояркою. Позивачка мешкає та користується будинком і прибудинковою територією протягом тривалого часу, є особою з інвалідністю ІІ групи. ОСОБА_1 наполягає на тому, що судом апеляційної інстанції безпідставно у рішенні по цій справі зроблено висновок про втрату права власності на домоволодіння. Йдеться у скарзі також про те, що цей спір не стосувався питання права власності, а підставою звернення до суду було, на переконання ОСОБА_1 , проведення ГУ Держгеокадастру заходу контролю, без попередження та отримання дозволу позивача.
Посилається на те, що суд апеляційної інстанції не з`ясував всіх обставин справи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 17.03.2021 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
02.08.2019 на адресу ГУ Держгеокадастру надійшов лист Любимівської сільської ради від 22.07.2019 за №02-03-11/289, яким повідомлялося, що на території Любимівської сільської ради розташоване с. Грізне. При в`їзді в село Грізне виявлено, що в кінці вулиці Набережна самовільно розорана та засіяна земельна ділянка. Із попередніх замірів виявлено, що розорана земельна ділянка знаходиться в межах с. Грізне та за його межами площею приблизно 1,500 га. Просили провести перевірку з виїздом на місце за участю представників сільської ради.
На підставі зазначеного листа ГУ Держгеокадастру видано наказ від 09.08.2019 за №768-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності». Вищевказаним наказом було доручено здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки, як об`єкта перевірки, яка знаходиться на території Любимівської сільської ради.
15.08.2019 на адресу Любимівської сільської ради направлено клопотання про надання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель №768/0/92-19-ДК/1527/КН/05/01/-19.
Листом від 12.09.2019 за №02-03-11/361 Любимівська сільська рада повідомила ГУ Держгеокадастру, що в с. Грізне Любимівської сільської ради Вільнянського району Запорізької області в кінці вул. Набережна земельна ділянка, загальною площею приблизно 1,5000 га, що самовільно розорана та засіяна, обробляється громадянином ОСОБА_2 , мешканцем АДРЕСА_2 .
30.08.2019 ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області звернулося із клопотанням №768/0/92-18-ДК/0030/КЛ/05/01/-19 до ОСОБА_2 з проханням надати документи, які необхідні для здійснення державного контролю за використанням та охороною земель стосовно земельної ділянки загальною площею приблизно 1,5000 га, як об`єкта перевірки, що знаходиться у межах та за межами с. Грізного (в кінці АДРЕСА_3 . На вказане клопотання відповіді отримано не було.
В подальшому, ГУ Держгеокадастру на адресу Відділу у Вільнянському районі ГУ Держгеокадастру направлені листи: від 05.09.2019 №0-8-0.4-1053/90-19 про надання відповідних документів щодо земельних ділянок, які знаходяться за адресою: АДРЕСА_3 , орієнтовною площею 1,5 га; від 16.09.2019 №0-8-0.4-1113/90-19 про надання документів щодо земельних ділянок, які знаходяться за адресою: АДРЕСА_3 ; від 16.09.2019 №0-8-0.4-1114/90-19 про надання документів щодо земельної ділянки, яка знаходяться на території Любимівської сільської ради орієнтовною площею 0,84 га.
На зазначені листи, Відділ у Вільнянському районі надав відповідь листом від 19.09.2019 №0-8-0.26-5051/105-19, яким повідомив, що земельні ділянки, орієнтовною площею 0,2500 га та 0,2400 га, які розташовані по АДРЕСА_3 відносяться до земель запасу комунальної власності Любимівської сільської ради. Згідно відомостей, що містяться в Державному земельному кадастрі та електронного реєстру других примірників державних актів та довгострокових договорів оренди, право власності або користування на вказані земельні ділянки не реєструвалося. Інша земельна ділянка, орієнтовною площею 0,8500 га позначена на доданих до листах схемах розташована на території Любимівської сільської ради за межами населених пунктів, відноситься до земель, що належали СП "Таврія" на праві колективної власності (не витребувані частки (паї), вид угідь пасовища).
ГУ Держгеокадастру складені акти перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єктів: 
- земельної ділянки від 23.09.2019 №768/0/92-19-ДК/1364/АП/09/01/-19, 
- земельної ділянки від 23.09.2019 №768/0/92-19-ДК/1365/АПУ09/01/-19, 
- земельної ділянки від 23.09.2019 №768/0/92-19-ДК/1367/АП/09/01/-19.
У акті перевірки від 23.09.2019 №768/0/92-19-ДК/1364/АП/09/01/-19 відображено висновок про те, що згідно інформації, наданої відділом у Вільнянському районі ГУ Держгеокадастру, земельна ділянка орієнтовною площею 0,85 га (кадастровий номер відсутній) відноситься до земель, що належали СП «Таврія» на підставі колективної власності (не витребувані частки (паї, вид угідь - пасовища), знаходиться на території Любимівської сільської ради (за межами населених пунктів), цільове призначення - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (01.01), категорія земель - землі сільськогосподарського призначення. Вищезазначена земельна ділянка приблизною площею 0,85 га займає західну частину контурів 241, 244 колишнього СП «Таврія» Вільнянського району Запорізької області, належить до земель сільськогосподарського призначення, що підлягають розподілу між власниками земельних часток (паїв) колишнього СП «Таврія» (вид угідь - пасовища). Документи, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди вищезгаданої земельної ділянки - відсутні.
З виїздом на місцевість з`ясовано, що земельна ділянка орієнтовною площею 0,85 га піддана сільськогосподарській обробці, а саме: на ній знаходиться стерня пшениці. З північної сторони ділянка огороджена бетонними стовпами, зі східної сторони - бетонними стовпами та однорядною сполошною лісосмугою (білі акації віком приблизно 5-7 років), зі східної та південної сторін - умовна межа (стерня пшениці та болотна рослинність відповідно).
Згідно листа Любимівської сільської ради оглянута земельна ділянка використовується громадянином ОСОБА_7 за відсутності відповідного рішення про її передачу у власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину щодо неї.
У акті перевірки від 23.09.2019 №768/0/92-19-ДК/1365/АП/09/01/-19 контролюючим органом зазначено, що згідно інформації, наданої відділом у Вільнянському районі ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, земельна ділянка комунальної форми власності орієнтовною площею 0,24 га, (кадастровий номер відсутній) знаходиться за: адресою: АДРЕСА_3 , цільове призначення: землі запасу (земельні ділянки кожної, категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам) (16.00), категорія земель - не визначена (використовується в якості земель житлової та громадської забудови). На час обстеження документи, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди вищезазначеної земельної ділянки відсутні.
Згідно інформації, наданої Любимівською сільською радою, у господарській книзі за адресою: АДРЕСА_3 (номер по земельно-кадастровій книзі 3337) значився ОСОБА_8 (особистий рахунок № НОМЕР_1 ). З 2009 року в будинку ніхто не проживає.
З виїздом на місцевість з`ясовано, що на земельній ділянці - орієнтовною площею 0,25 га знаходиться комплекс споруд, а саме цегляний житловий будинок, цегляні господарські будівлі. З північної сторони ділянка огороджена дерев`яним та бетонним парканом, з західної сторони - бетонними стовпами, з інших боків - межі ділянки проходять по умовній межі (стерня озимої пшениці).
Згідно листа Любимівської сільської ради оглянута земельна ділянка використовується громадянином ОСОБА_7 за відсутності відповідного рішення про її передачу власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину щодо неї.
За змістом акту перевірки від 23.09.2019 №768/0/92-19-ДК/1367/АП/09/01/-19 згідно інформації, наданої відділом у Вільнянському районі ГУ   Держгеокадастру, земельна ділянка комунальної форми власності орієнтовною площею 0,25 га (кадастровий номер відсутній) знаходиться за адресою: АДРЕСА_3 , цільове призначення: землі запасу (земельні ділянки; кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам) (16.00), категорія земель - не визначена (використовується в якості земель житлової та громадської забудови). На час обстеження документи, що підтверджують державну реєстрацію права власності чи права постійного користування або права оренди вищезазначеної земельної ділянки відсутні.
Згідно інформації, наданої Любимівською сільською радою, у господарській книзі за адресою: АДРЕСА_3 (номер по земельно-кадастровій книзі 3337) значився ОСОБА_8 (особистий рахунок № НОМЕР_1 ). З 2009 року в будинку ніхто не проживає.
З виїздом на місцевість з`ясовано, що земельна ділянка орієнтовною площею 0,24 га піддана сільськогосподарській обробці, а саме: на ній знаходиться стерня пшениці. Із заходу ділянка огороджена бетонними стовпами, з півночі - бетонним парканом, з інших боків межі ділянки проходять по умовній межі (на півдні - болотна рослинність природного походження, на півночі та сході - стерня озимої пшениці.
Листом №02-03-11/361 від 12.09.2019 Любимівська сільська рада повідомила, що оглянута земельна ділянка використовується ОСОБА_2 за відсутності відповідного рішення про її передачу власність або надання у користування (оренду) та за відсутності вчиненого правочину щодо неї.
23.09.2019 складені акти обстеження земельної ділянки: №768/0/92-19-ДК/884/АО/10/01/-19, №768/0/92-19-ДК/885/АО/Ю/01/-19 і №768/0/92-19-ДК/883/АО/Ю/01/-19. Під час перевірки державним інспектором також зроблено відповідні фотознімки земельних ділянок.
27.09.2019 складено протокол про адміністративне правопорушення №768/0/92-19-ДК/0199П/07/01/-19, яким встановлено, що 23.09.2019 ОСОБА_9 , не маючи правовстановлюючих документів самовільно займає земельні ділянки орієнтовною площею 1,34 га, які знаходяться на території Любимівської сільської ради за адресою: АДРЕСА_3 (землі запасу); за межами населених пунктів (землі сільськогосподарського призначення).
24.10.2019 державним інспектором складено постанову про накладення адміністративного стягнення від 24.10.2019 №768/0/92-19-ДК/0185По/08/01/-19, якою визнано винним громадянина ОСОБА_7 у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 КУпАП, та направлена на адресу ОСОБА_2 , що підтверджується супровідним листом ГУ Держгеокадастру від 25.10.2019 №31-8-0.4-1323/90-19.
Не погоджуючись з таким діями та рішеннями відповідача, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).
У цій справі ОСОБА_1 оскаржила приписи, постанови, наказ про здійснення державного контролю та дії щодо проведення перевірки, за результатами якої прийняті оскаржувані рішення відносно ОСОБА_2 .
Частиною першою статті 144 Земельного кодексу України визначено, що у разі виявлення порушення земельного законодавства державний інспектор сільського господарства, державний інспектор з охорони довкілля складають протокол про порушення та видають особі, яка допустила порушення, вказівку про його усунення у 30-денний строк.
Стаття 144 Земельного кодексу України містить основний алгоритм дій державного інспектора у разі виявлення порушення земельного законодавства.
З огляду на це, припис про усунення порушень земельного законодавства, а також протокол про таке порушення та прийнята на його підставі постанова про притягнення до адміністративної відрповідальності, є індивідуально-правовими актами, які вміщують індивідуальні вимоги (обов`язки) до таких осіб. Тобто, є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів містобудування. Тому, можуть бути оскаржені до суду лише особами, щодо яких такий індивідуальний акт приймався.
Постанова ГУ Держгеокадастру, протокол та приписи ГУ Держгеокадастру були адресовані та складені відносно конкретної особи та вміщували індивідуальні вимоги до ОСОБА_2 
ОСОБА_1 не є суб`єктом правовідносин, щодо якого проведена перевірка та прийняті рішення, через те, що контролюючим органом встановлено, самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га ОСОБА_2 .
Судами також встановлено, що ОСОБА_10 оскаржив до суду постанову ГУ   Держгеокадастру від 24.09.2019  №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на нього за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34.
У справі № 318/2377/19(2-а/318/5/2020) рішенням Кам`янсько-Дніпровського районного суду Запорізької області від 12.03.2020, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.05.2020, постанова №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 від 24.10.2019 про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за статтею 53-1 КУпАП, скасована. 
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції про відмову в задоволенні позову та закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог про оскарження постанови та дій суб`єкта владних повноважень щодо проведення перевірки, застосував приписи пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України.
Колегія суддів не погоджується із застосуванням таких підстав для закриття провадження в цій частині, виходячи з такого.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо є такі, що набрали законної сили, постанова чи ухвала суду про закриття провадження у справі між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав.
Судом апеляційної інстанції правильно встановлено, що існує рішення суду, яке набрало законної сили у справі № 318/2377/19(2-а/318/5/2020) про скасування постанови №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 від 24.10.2019 про притягнення ОСОБА_10 до адміністративної відповідальності за статтею 53-1 КУпАП. 
Слушними також є і висновки суду про те, що позовні вимоги в частині визнання протиправними дій при розгляді справи про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за самовільне використання земельної ділянки, є похідними від тих, якими оскаржувалися постанова від 24.19.2019 про застосування адміністративного стягнення.
Проте, суд апеляційної інстаннції, закриваючи провадження у справі в цій частині позовних вимог, помилково застосував положення пункту 4 частини 1 статті 238 КАС України, через те, що не врахував, що спір у цій праві та у справі № 318/2377/19(2-а/318/5/2020) виник не між тими самими сторонами, позаяк у цій справі позивачем є ОСОБА_1 , а у справі №   318/2377/19(2-а/318/5/2020)    ОСОБА_2 .
Судами першої та апеляційної інстанції також не враховано, що постанова про притягнення ОСОБА_11 є актом індивідуальної дії, тобто це рішення не може бути оскаржено до суду іншою особою, до якої цей акт не застосований, тому ОСОБА_1 не мала права на оскарження постанови №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 від 24.10.2019.
Колегія суддів зазначає, що до спірних правовідносин в цій частині застосуванню підлягає положення пункту 7 частини 1 статті 238 КАС України, відповідно до якої суд закриває провадження у справі щодо оскарження індивідуальних актів та дій суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані акти та дії суб`єкта владних повноважень було змінено або скасовано рішенням суду, яке набрало законної сили.
За таких підстав, постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021 підлягає зміні в частині мотивів закриття провадження у справі щодо позовних вимог про скасування постанови ГУДержгеокадастру від 24.19.2019 року №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га городу позивача; визнання протиправними дії головного спеціалісту ГУ Держгеокадастру по складанню протоколу від 27.09.2019 №768/0/92/-19-ДК/0199П/07/01/-19; визнання протиправними дії відповідача-2, яка вчинила протиправні дії з метою позбавлення позивача та третьої особи своєчасного оскарження, приховала від ОСОБА_1 і ОСОБА_2 постанову від 24.19.2019 №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1,34 га городу позивача; визнання протиправними дії відповідача-2, яка вчинила протиправні дії з метою позбавити позивача і третю особу своєчасного оскарження, приховала від ОСОБА_1 і ОСОБА_2 постанову від 24.19.2019 №768/0/92-19-ДК/0185/По/08/01/-19 про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_2 за самовільне використання земельної ділянки площею 1.34 га городу позивача, не чекаючи розгляду справи направила постанову на виконання до ВДВС провадження.
З приводу позовних вимог про оскарження приписів та дій відповідачів щодо проведення перевірки, колегія суддів, виходячи з наведеного вище, враховує, що приписи є актами індивідуальної дії, які скеровані ОСОБА_12 , а оскарження дій щодо проведення перевірки, за результатами якої складені ці приписи, наказу про призначення перевірки, а також вимога про стягнення моральної шкоди є похідними від вимог про оскарження актів індивідуальної дії, у зв`язку з чим ОСОБА_1 не є щодо цих вимог належним позивачем. 
Виходячи з викладеного, суди вирішуючи спір, ініційований в цій частині позовних вимог неналежним позивачем, не мав аналізувати доводи позову щодо правомірності зазначених приписів і дій по суті.
Так, за приписами статті 48 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, може за згодою позивача та особи, якій належить право вимоги, допустити заміну первинного позивача належним позивачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору, про що суд повідомляє третю особу.
Відповідно до частини першої статті 49 КАС України треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, можуть вступити у справу (…), пред`явивши позов до однієї або декількох сторін. Задоволення позову таких осіб має повністю або частково виключати задоволення вимог позивача до відповідача.
В адміністративному процесі позивач - це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду. Неналежним позивачем є особа, якій не належить право на звернення до суду з адміністративним позовом. Заміна неналежної сторони в адміністративному процесі являє собою механізм приведення у відповідність суб`єктного складу учасників публічно-правового спору. Якщо ж неналежний позивач не згоден на його заміну належним позивачем, а судом виявлено, що право вимоги за поданим адміністративним позовом належить не йому, а іншій особі, то це виключає можливість задоволення позову особи, якій не належить право.
Отже, у цій справі, враховуючи фактичні обставини, предмет оскарження, склад учасників справи, очевидність суб`єкта, відносно якого прийняті оскаржувані рішення та вчинені дії, суд першої інстанції мав вжити процесуальні заходи, передбачені статтею 48 КАС України. 
Колегія суддів також звертає увагу на те, що обставини правомірності володіння та користування ОСОБА_1 домоволодінням за адресою:    АДРЕСА_3 , не відносяться до предмета доказування у межах цієї справи, а отже надання оцінки цим обставинам є помилковим.
За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судом першої інстанції норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин у справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування рішення судуів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції в частині позовних вимог щодо оскарження наказу про призначення перевірки, приписів та дій з проведення перевірки, а також стягнення моральної шкоди.
При новому розгляді спору суду необхідно: вжити процесуальні заходи, передбачені статтею 48 КАС України, надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін, дослідити надані сторонами докази (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору), які стосуються предмету дослідження та доказування у спірних правовідносинах; на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення, а також належним чином аргументувати свої висновки.
Щодо позовних вимог про визнаня протиправною бездіяльності ГУ   Держгеокадастру по заяві ОСОБА_1 від 20.10.2019, визнання протиправним листа ГУ Держгеокадастру №Г-482-582/6-19 від 30.10.2019, який, на переконання позивача, прийнятий всупереч обов`язків Геокадастру та положень статей 4, 6, пункту «в» статті 9,  статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пункту 4 частини 1 підпункту 25-1 Положення Про державну службу України питань геодезії, картографії та кадастру, частини 2 статті 188 Земельного кодексу України, пункту 4 Положення про Управління ГУ Держгеокадастру від 20.01.2017 №6, судами встановлено наступне.
24.10.2019 на адресу ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надійшла заява від ОСОБА_1 з вимогою: «видати наказ, яким доручити пані ОСОБА_13 з Дикобаєвою притягнути до адмінвідповідальності ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_14 і ОСОБА_6 за дійсно самовільне захоплення землі».
На вказану заяву, ГУ Держгеокадастру надало відповідь листом від 30.10.2019 №Г-482-582/6-19 «Про розгляд звернення», якою повідомило, що за результатами розгляду листа від 20.10.2019 не можливо ідентифікувати земельну ділянку, на якій, на думку заявника, скоєно правопорушення, у зв`язку із чим не є можливим здійснити заходи державного контролю.
Також, вказаним листом ГУ Держгеокадастру повідомило ОСОБА_1 , що задля проведення заходу держаного контролю заявниці необхідно вказати кадастровий номер земельної ділянки або надати схему її розташування (графічні матеріали) або вказати кадастровий номер суміжної земельної ділянки, так як відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», об`єктом перевірки є земельна ділянка.
Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Відповідно до статті 187 ЗК України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Згідно зі статтею 188 ЗК України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України від 19.06.2003 №963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Відповідно до статті 4 Закону №963-IV, об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно з статтею 6 Закону №963-IV, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
За змістом статті 9 Закону №963-IV, державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок.
Частиною першою статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
При цьому, об`єктом перевірки є земельна ділянка, з огляду на що відповідач, запропонувавши позивачу уточнити відомості щодо об`єкту перевірки, не допустив бездіяльності та діяв з дотриманням вимог Закону №963-IV.
Крім того, лист ГУ   Держгеокадастру №Г-482-582/6-19 від 30.10.2019 не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не створює для позивача будь-яких правових наслідків, через що не підлягає оскарженню.
За наведених підстав, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності ГУ Держгеокадастру по заяві ОСОБА_1 від 20.10.2019; визнання протиправним листа ГУ   Держгеокадастру №Г-482-582/6-19 від 30.10.2019; зобов`язання ГУ   Держгеокадастру видати наказ про організацію перевірки за заявою ОСОБА_1 від 20.10.2019 та зобов`язання ГУ Держгеокадастру здійснити перевірку заяви від 20.10.2019.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021 в частині закриття провадження у справі змінити в частині мотивів закриття провадження. 
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021 в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 про скасування приписів Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо ОСОБА_2 від 24.10.2019: №768/0/92-19-ДК/0202ПР/03/01-19 про звільнення земельної ділянки; №768/0/92-19-ДК/0200ПР/03/01-19 про звільнення земельної ділянки за межами населеного пункту Любимівської сільради; №768/0/92-19-ДК/0201ПР/03/01-19 про звільнення земельної ділянки (землі запасу) та в частині відмови у задоволенні позову щодо оскарження наказу про призначення перевірки, приписів та дій з проведення перевірки, а також стягнення моральної шкоди - скасувати.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18.05.2020 в частині відмови у задоволенні позову ОСОБА_1 про скасування приписів Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області щодо ОСОБА_2 від 24.10.2019: №768/0/92-19-ДК/0202ПР/03/01-19 про звільнення земельної ділянки; №768/0/92-19-ДК/0200ПР/03/01-19 про звільнення земельної ділянки за межами населеного пункту Любимівської сільради; №768/0/92-19-ДК/0201ПР/03/01-19 про звільнення земельної ділянки (землі запасу); щодо оскарження наказу про призначення перевірки, приписів та дій з проведення перевірки, а також стягнення моральної шкоди - скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 
В іншій частині постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.02.2021 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                С.Г. Стеценко 
                                                                                          Т.Г. Стрелець