ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2022 року
м. Київ
Справа № 640/29986/21
Провадження № 11-16заі22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В.
розглянула в порядку письмового провадження справу № 640/29986/21 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 грудня 2021 року (суддя Гончарова І. А.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог
1.                 13 грудня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, у якому просив:
- визнати дії Верховної Ради України щодо виконання пункту 3 Рішення Конституційного Суду України від 07 квітня 2021 року № 1-р(ІІ)/2021 як протиправну бездіяльність;
- визнати дії Верховної Ради України такими, що порушують права особи з інвалідністю внаслідок Чорнобильської катастрофи;
-                    зобов`язати Верховну Раду України виконати пункт 3 Рішення Конституційного Суду України від 07 квітня 2021 року № 1-р(ІІ)/2021, привести редакцію статті 54 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у відповідність до редакції Закону України від 06 червня 1996 року № 230/96-ВР «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
2.                 На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що Верховна Рада України допускає протиправну бездіяльність, оскільки протягом тривалого часу не виконує Рішення Конституційного Суду України від 07 квітня 2021 року № 1-р(ІІ)/2021 у частині приведення Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у відповідність до положень Конституції України. На думку позивача, Верховною Радою України в такий спосіб надано можливість іншим державним органам застосовувати у своїй діяльності неконституційні норми зазначеного Закону. Наведене порушує його право на належне пенсійне забезпечення.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3.                 Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 грудня 2021 року відмовлено у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії.
4.                 Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження, суд виходив з того, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких Верховна Рада України реалізовує свої владні (управлінські) повноваження.
5.                 Натомість позовні вимоги в цій справі стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.  Таким чином, спір у цій справі не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
6.                 Також суд першої інстанції дійшов висновку, що розгляд цього спору з урахуванням його предмета і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду. 
Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі
7.                 В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 грудня 2021 року та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції із зобов`язанням відкрити провадження у справі та розглянути її новим складом суду.
8.                 Скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що його позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час якої він не реалізує публічно-владних управлінських функцій. 
9.                 Також зазначає, що суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване рішення, порушив його конституційні права.
Рух апеляційної скарги
10.             Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 січня 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії.
11.             Ухвалою від  16 лютого 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Короткий зміст викладених у відзиві на апеляційну скаргу доводів
12.             Від представника відповідача до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить у її задоволенні відмовити, а оскаржуване судове рішення залишити без змін. Зазначає про правильність висновку суду першої інстанції, згідно з яким позовні вимоги в цій справі стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізує публічно-владних управлінських функцій. На переконання представника відповідача, спір у цій справі не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства та не належить до юрисдикції жодного іншого суду. 
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
13.              Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені учасниками справи доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких мотивів.
14.             Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
15.             Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16.             Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема, шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
17.             Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18.             На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
19.             Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. Згідно з положеннями цієї норми такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
20.             Таким чином, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
21.             Як убачається з матеріалів справи, предметом цього спору є бездіяльність відповідача щодо приведення положень законодавства України у відповідність до пункту 3 Рішення Конституційного Суду України від 07 квітня 2021 року № 1-р(ІІ)/2021.
22.             Частиною першою статті 6 Конституції України встановлено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
23.             Згідно з положеннями статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. 
24.             Відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. 
25.             Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.  При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
26.             У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
27.             Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги в цій справі стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої Верховна Рада України не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
28.             Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18, від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20, від 12 травня 2021 року у справі № 9901/32/21 та від 22 вересня 2021 року у справі № 9901/144/21.
29.             Конституційний Суд України в Рішенні від 08 липня 2016 року № 5-рп/2016 зазначив, що Україна відповідно до статей 1, 6 Основного Закону України є демократичною, правовою державою, в якій державна влада здійснюється на засадах її функціонального поділу та балансу між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади завдяки системі стримувань і противаг для досягнення цілей і завдань, передбачених Конституцією України. Метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є, зокрема, розмежування повноважень між різними органами державної влади, що означає самостійне виконання кожним з них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України.
30.             Оскільки оспорювана в цій справі бездіяльність пов`язана з реалізацією відповідачем своїх конституційних виключних повноважень, то втручання судової влади в цей процес протирічило б конституційному принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. 
31.             Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що в цьому випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правомірно не роз`яснив позивачу, до суду якої юрисдикції він має звертатися із цим позовом.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
32.             Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
33.             Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
34.             Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 20 грудня 2021 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження позивача не спростовують правильності висновків суду.
Висновки щодо розподілу судових витрат
35.             Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
36.             Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями  266, 308, 311, 316, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1.                 Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.                 Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 грудня 2021 року залишити без змін. 
 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач	 	 	    І. В. Желєзний	
Судді: 	В. В. Британчук	 	К. М. Пільков	 	
 	Ю. Л. Власов	 	О. Б. Прокопенко	 	
 	Ж. М. Єленіна	 	В. В. Пророк	 	
 	О. С. Золотніков	 	Л. І. Рогач	 	
 	Л. Й. Катеринчук	 	О. М. Ситнік	 	
 	В. С. Князєв	 	В. М. Сімоненко	 	
 	Г.Р. Крет	 	І. В. Ткач	 	
								
                                   Л. М. Лобойко