ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2022 року 

м. Київ
справа № 580/287/20
адміністративне провадження № К/9901/17201/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05. 2020 (колегія у складі суддів Кузьмишиної О.М., Костюк Л.О., Пилипенко О.Є.)
у справі №580/287/20
за позовом виконувача обов`язків керівника Смілянської місцевої прокуратури 
до Тернівської сільської ради Смілянського району Черкаської області 
про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          22.01.2020 позивач звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Тернівської сільської ради Смілянського району Черкаської області, в якому просив:
-          визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неоформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під ДНЗ №16 "Вогник";
-          зобов`язати відповідача вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під ДНЗ №16 "Вогник".
2.          Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27.02.2020 позов задоволено.
3.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2020 апеляційну скаргу Тернівської сільської ради Смілянського району Черкаської області задоволено; рішення Черкаського окружного адміністративного суду міста Києва від 27.02.2020 скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
4.          09.07.2020 заступник прокурора Черкаської області направив до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2020 у справі №580/287/20.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 13.08.2020 відкрито касаційне провадження. 
6.          Сторони клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведеного Смілянською місцевою прокуратурою вивчення інформації стану дотримання органами місцевого самоврядування вимог законодавства з питань земельних відносин у сфері охорони дитинства виявлено, що на нерухоме майно Дошкільного навчального закладу №16 "Вогник" селище Холоднянське Смілянського району Черкаської області відсутня державна реєстрація права власності.
8.          З урахуванням вищевикладеного, прокурор звернувся до суду із позовом з метою захисту інтересів держави в сфері охорони дитинства щодо забезпечення прав дітей на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого ст. 53 Конституції України права на освіту та відновлення законності під час здійснення навчального процесу в навчальних закладах.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку ДНЗ "Веселка" створює передумови для зловживань щодо розпорядження цим майном, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Тому просив задовольнити позов.
10.          Відповідач просив у задоволенні позову відмовити. Зазначив, що засновником ДНЗ №16 "Вогник" є Малосмілянська сільська рада, яка згідно з даними ЄДРПОУ припинена у встановленому законом порядку. Крім того, ЄДРПОУ не містить інформації, що відповідач є правонаступником Малосмілянської сільської ради. 
Посилаючись на висновки Верховного Суду, що містяться у постанові від 15.03.2018 у справі №903/376/17, стверджував, що позов є передчасним. Прокурор є неналежним позивачем, оскільки орган місцевого самоврядування має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень. Наголошує, що прокурор має надати належні докази, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для представництва інтересів держави.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11.          Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що повноваження Малосмілянської сільської ради припинені, а повноваження щодо розпорядження її майном перейшли до відповідача. Дані ЄДРПОУ щодо перебування Малосмілянської сільської ради у стані припинення свідчать про початок такого процесу. З огляду на визначену Законом №1952-IV обов`язкову реєстрацію речових прав та надані відповідачу Законом №280/97-ВР повноваження, бездіяльність щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку ДНЗ №16 "Вогник" є порушенням вимог закону. Відсутність заходів щодо оформлення речових прав на земельну ділянку вказаного ДНЗ свідчить про протиправну бездіяльність відповідача, що, зважаючи на цільове призначення таких об`єктів, порушує права користувачів цих об`єктів на безпечні умови функціонування і розвитку.
12.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що наявність в матеріалах справи рішення Тернівської сільської ради від 04.01.2019 №1-10/VII, рішення про затвердження передавального акту Малосмілянської сільської ради від 22.03.2019 № 5-2/VІІ, передавального акту, в яких встановлено, що Тернівська сільська рада є правонаступником прав та обов`язків Малосмілянської сільської ради є недостатнім для визнання Тернівської сільської ради її правонаступником, оскільки завершенню такої процедури передує внесення відомостей до ЄДРПОУ про припинення юридичної особи шляхом приєднання із визначенням правонаступника. Відсутність таких відомостей в ЄДРПОУ свідчить про передчасність вимог позивача, а тому є підставою для відмови в їх задоволенні.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13.          У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що оскаржуване судове рішення не відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка висловлена у постановах від 31.05.2018 у справі №910/1879/17, від 05.11.2019 у справі №804/4585/18, у яких зазначено, що питання правонаступництва має вирішуватись з урахуванням моменту передання майна, прав та обов`язків від правопопередника до правонаступника (слід здійснювати аналіз документів, що стосуються переходу прав і обов`язків на майно).
14.          Позивач зазначив, що рішенням відповідача від 04.01.2019 №1-10/VII вирішено припинити повноваження Малосмілянської сільської ради шляхом приєднання до відповідача. Пунктом 11 цього рішення визначено, що відповідач є правонаступником Малосмілянської сільської ради. Також рішенням відповідача від 22.03.2019 №5-4/VII затверджено передавальний акт активів Малосмілянської сільської ради. Зазначає, що відповідач, який наділений повноваженнями управління закладами освіти та організації, їх матеріального забезпечення, розпорядження земельними ділянками допустив бездіяльність, що може призвести до зловживань розпорядження майном, настання негативних наслідків та порушення прав дітей. Отже, прокурор є належним позивачем у цій справі для захисту інтересів держави.
15.          04.09.2020 надійшов відзив відповідача, в якому останній покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що на момент розгляду судами попередніх інстанцій справи в Єдиному державному реєстрі юридичних, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань містяться дані про Тернівську сільську раду, Малосмілянську сільську раду, яка перебуває в стані припинення, а, отже, майно у власність відповідачу не передано.
Також в Єдиному держаному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань відсутній запис про правонаступника Малосмілянської сільської ради, що дає суду підстави дійти висновку про незавершеність процесу приєднання.
Таким чином, відповідач не набув права засновника щодо майна ДНЗ № 16 «Вогник».

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з таких мотивів.
17.          Ключове правове питання, що постало у цій справи - чи є Тернівська сільська рада Смілянського району Черкаської області правонаступником Малосмілянської сільської ради у спірних відносинах.
18.          Відповідно до абз. 4 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» від 15.03.2003 № 755-IV (надалі - Закон № 755-IV) державна реєстрація при реорганізації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб після добровільного об`єднання територіальних громад здійснюється з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 N 157-VIII (надалі - Закон № 157-VIII).
19.          Згідно зі статтею 6 Закону України "Про місцеве самоврядування" первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
20.          Частинами 1-4 ст. 8 Закону № 157-VIII визначено, що об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.
Повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою.
Після завершення повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, їхні виконавчі комітети продовжують здійснювати свої повноваження до затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету. Протягом зазначеного строку сільський, селищний, міський голова, обраний об`єднаною територіальною громадою, очолює такі виконавчі комітети та входить до їх персонального складу.
Після завершення повноважень сільського голови, який одноособово виконував функції виконавчого органу сільської ради у територіальній громаді, що увійшла до об`єднаної територіальної громади, відповідні функції одноособово виконує сільський, селищний, міський голова, обраний об`єднаною територіальною громадою, з дня набуття ним повноважень до затвердження відповідною сільською, селищною, міською радою персонального складу її виконавчого комітету.
Об`єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків територіальних громад, що об`єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об`єднаною територіальною громадою.
У разі об`єднання всіх територіальних громад одного району в одну об`єднану територіальну громаду все майно спільної власності територіальних громад такого району є комунальною власністю об`єднаної територіальної громади, а пов`язані з таким майном права та обов`язки належать об`єднаній територіальній громаді з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об`єднаною територіальною громадою.
З дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою, у порядку, визначеному цим Законом, здійснюється реорганізація відповідних юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об`єдналися, та розміщених поза адміністративним центром об`єднаної територіальної громади, шляхом їх приєднання до юридичної особи - сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміністративному центрі об`єднаної територіальної громади. Після завершення реорганізації відповідні юридичні особи - сільські, селищні, міські ради припиняються у порядку, визначеному цим Законом.
21.          Отже, нормою Закону N 157-VIII, який є спеціальним щодо Закону № 755-IV, прямо передбачено, що моментом отримання статусу правонаступника всього майна, прав та обов`язків територіальних громад, що об`єдналися, є день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об`єднаною територіальною громадою.
22.          Проаналізувавши зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції, Суд зазначає, що судами попередніх інстанцій не було встановлено момент виникнення правонаступництва Тернівської сільської ради Смілянського району Черкаської області (факт набуття повноважень сільською радою, обраною об`єднаною територіальною громадою).
23.          Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.
24.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
25.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
26.          До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
27.          Суд зауважує, під час розгляду даної справи судами першої та апеляційної інстанції не було дотримано принципу адміністративного судочинства - офіційне з`ясування всіх обставин справи та не було застосовано норм матеріального права, що регулюють відповідні відносини, а саме ч. 1-4 ст. 8 Закону N 157-VIII.
28.          Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази. 
29.          У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
30.          Враховуючи наведене, справу слід направити на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду для з`ясування всіх обставин справи з урахуванням висновків Верховного Суду, висловлених у цій постанові.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Черкаської області задовольнити частково.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2020 року у справі №580/287/20 скасувати, а справу направити до Черкаського окружного адміністративного суду для нового розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб