ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2022 року	Львів	Справа № 460/18340/21 пров. № А/857/2869/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі: 
головуючого судді Довгополова О.М., 
суддів  Гудима Л.Я., Святецького В.В.,
з участю секретаря судового засідання Вовка А.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Рівненської окружної прокуратури на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 05 січня 2022 року про відмову у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом Рівненської окружної прокуратури до Городоцької сільської ради Рівненського району Рівненської області про зобов`язання вчинити певні дії, -

суддя (судді) в суді першої інстанції – Щербаков В.В.,
місце ухвалення рішення – м. Рівне,
дата складання повного тексту рішення: не зазначена,

ВСТАНОВИВ:

Рівненська окружна прокуратура звернулася в суд з адміністративним позовом до Городоцької сільської ради Рівненського району Рівненської області про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вжити вичерпних заходів до забезпечення реалізації права комунальної власності на 71 земельну ділянку.
Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 05 січня 2022 року відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі.
Ухвала мотивована тим, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на порушення норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що у зазначеній справі прокурор не здійснює квазіпредставницьку функцію, між прокурором та відповідачем не виник так званий «компетенційний» спір, прокурор не є позивачем у справі із самостійним інтересом, не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, а захищає інтереси держави в силу закону, виходячи з того, що відсутній орган, уповноважений здійснювати функції у спірних правовідносинах. 
У судовому засіданні представник апелянта підтримав доводи апеляційної скарги та просив задовольнити її з підстав, що у ній наведені.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, Рівненська окружна прокуратура звернулася в суд з адміністративним позовом про зобов`язання Городоцької сільської ради Рівненського району Рівненської області вжити вичерпних заходів до забезпечення реалізації права комунальної власності на 71 земельну ділянку.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції і вважає його таким, що відповідає правильно застосованим нормам матеріального та процесуального права з огляду на наступне.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить із того, що згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вимогами пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею 46 КАС України визначено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Відповідно до частин 3 - 5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Судом також враховано, що пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Частиною 3 статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Аналізуючи зазначені норми права, суд дійшов вірного висновку, що в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
У такому випадку прокурор здійснює квазіпредставницьку функцію, виступаючи в інтересах певного органу державної влади, однак, в адміністративному судочинстві прокурор не може набувати статусу сторони у справі із самостійними інтересами, правами та обов`язками, крім випадків, коли це прямо передбачено нормами КАС України.
Як вірно зазначено судом, за змістом статті 2 КАС України метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Враховуючи наведене, вірним є висновок суду, що у спорі, що розглядається, прокурор не реалізовує публічно-владні управлінські функції стосовно відповідача та не здійснює представництво будь-якого державного органу, оскільки зі спору вбачається, що його предметом є ухилення селищної ради від вжиття заходів щодо забезпечення реєстрації права комунальної власності на 71 земельну ділянку.
При цьому, суд дійшов вірного висновку про те, що вирішення адміністративним судом спору, який виник між прокурором та Городоцькою сільською радою Рівненського району Рівненської області, не відповідатиме меті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, оскільки зводитиметься до розгляду державою в особі уповноваженого нею органу (суду) спору між іншими її органами, тобто спору держави із самою собою.
Невідповідність меті вирішення публічно-правового спору та завданням адміністративного судочинства обумовлює потребу розв`язання такого спору в межах існуючих адміністративних процедур, а не в судовому порядку.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України справами у публічно-правових спорах, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, є, зокрема, спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.
Колегія суддів вважає вірним висновок суду, що спір між прокуратурою та селищною радою щодо примусу до виконання Городоцькою сільською радою своїх функцій не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.
При цьому у цій справі поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому такий спір між державними органами не може бути вирішений у судах жодної юрисдикції.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.09.2020 у справі № 823/1050/18, від 19.04.2021 у справі № 823/1015/18 та від 30.08.2021 у справі №814/1433/18.
З урахуванням наведеного, суд дійшов вірного висновку про наявність правових підстав для відмови у відкритті провадження.
При цьому, колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.  
Колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують і не дають підстав стверджувати про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду – без змін. 
Керуючись ст. ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. ст. 316, 321, 322, ч. 1 ст. 325 КАС України, суд – 

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Рівненської окружної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 05 січня 2022 року про відмову у відкритті провадження у справі № 460/18340/21 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя	 	О. М. Довгополов 	
судді	 	Л. Я. Гудим 	
 	 	В. В. Святецький  	
Повне судове рішення складено 12.05.2022.