ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 травня 2022 року 

м. Київ
справа № 826/5930/17
адміністративне провадження № К/9901/60488/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 (колегія у складі суддів Епель О.В., Губської Л.В., Сорочка Є.О.)
у справі №826/5930/17 
за позовом ОСОБА_1 
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України 
про скасування постанов.

І. РУХ СПРАВИ

1.          Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому просив:
-          скасувати постанови про накладення штрафів за порушення у сфері містобудівної діяльності від 07.10.2016 №№ 3-0710/1-10/10-62/0710/09/01, 3-0710/2-10/10-63/0710/09/01, 3-0710/3-10/10-64/0710/09/01;
-          на час судового розгляду справи призупинити виконавчі провадження ВП №№52976588, 52976618, 52976645.
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.05.2018 у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.07.2018 було скасовано рішення суду першої інстанції та задоволено позов. 
4.          29.08.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, у якій відповідач просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5.          Ухвалою Верховного Суду від 07.09.2018 відкрито провадження у справі. 
6.          Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є власником земельної ділянки для комерційного використання, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , на якій він має намір побудувати магазин зі складськими та офісними приміщеннями.
8.          Управлінням містобудування та архітектури Бориспільської міської ради видано містобудівні умови та обмеження забудови вказаної земельної ділянки від 24.12.2012 №23/1-27.
9.          Перед початком проведення будівельних робіт позивачем до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області подано декларацію про початок виконання будівельних робіт від 16.09.2016 № 10/10 1609/21/П.
10.          22.09.2016 зазначену декларацію позивачу було повернуто для усунення недоліків із наданням відповіді № 10/10-57/2209/02.
11.          Крім того, 22.09.2016 головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Управління нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування проведено позапланову перевірку на об`єкті Будівництво магазину зі складськими та офісними приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1 .
12.          Під час перевірки встановлено, що позивач навів недостовірні відомості у декларації про початок виконання будівельних робіт від 16.09.2016 № 10/10 1609/21/П, так як на момент проведення перевірки відсутні:
-          договір на здійснення технічного нагляду та наказ про призначення відповідальної особи для здійснення технічного нагляду відповідно до наданих пояснень інженера з технічного нагляду ОСОБА_2 , хоча в декларації зазначено, що технічний нагляд здійснює інженер з технічного нагляду ОСОБА_2 ;
-          договір на розроблення проектної документації та наказ про призначення головного архітектора та необхідна проектна документація не розроблена, тоді як у декларації зазначено генерального проектувальника ТОВ «Абсолют Проект Буд»;
-          наказ про затвердження проектної документації від 24.06.2016;
-          наказ про призначення відповідальної особи, що здійснює авторський нагляд;
-          договір на виконання будівельних робіт з генеральним підрядником, хоча у декларації зазначено генерального підрядника ФОП ОСОБА_3 .
13.          За результатами перевірки 22.09.2016 посадовими особами відповідача складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, державних стандартів і правил.
14.          На підставі вказаного акту посадовими особами Департаменту ДАБІ у Київській області складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.09.2016 № С-2209/2, відповідно до якого позивачу встановлено строк на усунення недоліків до 22.10.2016.
15.          17.10.2016 позивач усунув всі недоліки, про що подано нову декларацію, яку зареєстровано Департаментом ДАБІ у Київській області 26.10.2016 під № КС 083163000376.
16.          30.12.2016 позивач отримав листа головного державного виконавця Бориспільського міськрайонного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Київській області від 25.11.2016 про відкриття виконавчих проваджень ВП №№ 52976645, 52976618, 52976588.
17.          03.01.2017 позивач отримав листа Департаменту ДАБІ у Київській області від 07.10.2016 про те, що Департамент, розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, виніс такі постанови:
-          № 3-0710/1-10/10-62/0710/09/01, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 130500,00 гривень;
-          № 3-0710/2-10/10-63/0710/09/01, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 8 ч. 2 с. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 65250,00 гривень;
-          № 3-0710/3-10/10-64/0710/09/01, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 7 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 52200,00 гривень.
18.          Позивач, вважаючи протиправними зазначені постанови про накладення штрафу, звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

19.          Позивач вважає, що не вчиняв правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки жодних робіт по будівництву об`єкта не проводилося та не проводиться. 
З урахуванням того, що Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області декларацію про початок виконання будівельних робіт не було зареєстровано, а повернуто позивачу для усунення недоліків, позивач вважає, що не може бути притягнутий до відповідальності у зв`язку з відсутністю в його діях правопорушення, передбаченого ст. 31 та ч. 8 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а також порушення вимог Порядку здійснення авторського та технічного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903 та ст.11 Закону України «Про архітектурну діяльність».
20.          Відповідач проти позову заперечив з огляду на правомірність своїх дій під час винесення оскаржуваних постанов, дотримання передбаченої законодавством процедури сповіщення про розгляд справи.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

21.          Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підтверджено встановлені позаплановою перевіркою обставини та факти, що стали підставою для притягнення позивача до відповідальності, тому оскаржувані постанови є правомірними.
22.          Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та заначив, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.
Крім того, 17.10.2016 , тобто у межах строку, встановленого приписом контролюючого органу, позивачем було добровільно усунуто всі виявлені в нього порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, що підтверджується матеріалами справи та не спростовано відповідачем.
Отже, виходячи з положень ч. 11 ст. 7 Закону № 877-V, у контролюючого органу архітектурно-будівельного контролю не було достатніх правових підстав для накладення на позивача санкцій шляхом винесення вказаних постанов від 07.10.2016 .
Також ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було надано доказів, які б підтверджували, що позивач був завчасно та належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду порушеної відносно нього справи, а також, що копії винесених за результатами її розгляду постанов були направлені йому своєчасно та в порядку, передбаченому чинним законодавством .

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23.          Відповідач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, а також було допущено порушення норм матеріального та процесуального права.
24.          Зазначає, що накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності не залежить від виконання припису та встановленої дати його виконання.
25.          Також покликається на відсутність порушень з його боку щодо повідомлення про розгляд справи, адже 30.09.2016 позивачу рекомендованим листом було направлено протокол, в якому було зазначено, що розгляд прави відбудеться 07.10.2016 о 15 год. 30 хв. Від отримання вказаних документів 22.09.2016 позивач відмовився.
26.          26.09.2018 надійшов відзив, в якому позивач зазначив, що у встановлений відповідачем строк виконав припис та усунув вказані недоліки, а тому у відповідача були відсутні підстави для накладення штрафу. Крім того, позивач не був належним чином повідомлений про розгляд справи.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов такого висновку.
28.          Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV (далі - Закон № 687-XIV), «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994  № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок № 553), Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (далі - Порядок № 244).
29.          Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 8 ст. 36 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.
30.          Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.
31.          Частиною 1 статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
32.          Судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивачу інкримінували такі порушення:
-          абз. 4 п. 4 ч. 2 ст. 2 Закон № 208/94-ВР (виконання будівельних робіт без реєстрації декларації  про початок виконання  таких робіт,  а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації на об`єктах III категорії складності - у  розмірі  дев`яноста мінімальних заробітних плат);
-          п. 8 ч. 2 с. 2 Закон № 208/94-ВР (незабезпечення замовником здійснення авторського нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством, - у  розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат);
-          п. 7 ч. 2 ст. 2 Закон № 208/94-ВР (незабезпечення замовником здійснення технічного нагляду у випадках, коли такий нагляд є обов`язковим згідно із законодавством, - у розмірі тридцяти шести мінімальних заробітних плат).
33.          Також судами попередніх інстанцій було встановлено, що на підставі вказаного акту посадовими особами Департаменту ДАБІ у Київській області складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.09.2016 № С-2209/2, відповідно до якого позивачу встановлено строк на усунення недоліків до 22.10.2016. 17.10.2016 позивач усунув всі недоліки, про що подано нову декларацію, яку зареєстровано Департаментом ДАБІ у Київській області 26.10.2016 під № КС 083163000376.
34.          Суд апеляційної інстанцій визнав протиправними оскаржувані постанови про накладення штрафів виходячи з положень ч. 11 ст. 7 Закону № 877-V Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон № 877-V (у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються).
35.          Однак статтю 7 доповнено частиною одинадцятою згідно із Законом № 1726-VIII від 03.11.2016.
36.          При цьому оскаржувані постанови були винесені відповідачем 07.10.2016, тобто до появи вищезазначеної статті Закону № 877-V.
37.          Крім того, на час виникнення спірних правовідносин діяла редакція Закону № 877-V від 01.09.2015, і стаття 2 Закону № 877-V в цій редакції передбачала, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів: контролю органами державної фіскальної служби; валютного контролю; державного експортного контролю; контролю за дотриманням бюджетного законодавства; банківського нагляду; державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції; державного нагляду за дотриманням вимог ядерної безпеки; державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації; при проведенні оперативно-розшукової діяльності, дізнання, прокурорського нагляду, досудового слідства і правосуддя; державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду); державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення.
38.          Враховуючи зазначене, суд апеляційної інстанції невірно застосував до вказаних правовідносин положення Закону № 877-V та дійшов неправильних висновків.
39.          Однак Суд вважає необхідним зазначити, що однією з підстав для скасування оскаржуваних постанов відповідача було є неналежне повідомлення відповідачем позивача про розгляд справи про накладення штрафу.
40.          Відповідно до п.п. 3, 9, 16, 17, 18, 20, 22 Порядку № 244 штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (далі - суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудування.
Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції .
Про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов`язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.
Справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
Справа розглядається відкрито та на засадах рівності всіх учасників.
Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю , до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з`ясовує , зокрема чи сповіщено суб`єкта містобудування , щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.
За результатами розгляду справи посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов:
1)          постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу);
2)          постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про закриття справи).
41.          Законодавством регламентовано чітку процедуру притягнення до відповідальності суб`єктів містобудування органами ДАБІ, яка вимагає забезпечення можливості таким суб`єктам бути присутніми при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та їх своєчасне повідомлення про відповідну дату, час та місце її розгляду із забезпеченням реальної можливості реалізувати свої процесуальні права.
42.          При цьому, важливість дотримання і неухильного виконання таких вимог безпосередньо пов`язано із забезпеченням права особи на захист, зокрема надання нею відповідних пояснень з приводу виниклих правовідносин. Тому, невиконання суб`єктом влади вимог законодавства в цій частині зводить нанівець законність всієї процедури розгляду справи та, як наслідок, прийнятого за її результатами рішення.
43.          У постанові від 17.11.2020 у справі № № 826/12913/17 Верховний Суд зазначив:

« 24. Відтак, обов`язковою умовою розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є повідомлення особи, щодо якої розглядається справа, про час та місце розгляду справи не пізніше ніж за три доби до дня розгляду справи.
Крім того, у разі неотримання протоколу про правопорушення та інших документів, на підставі яких особа притягується до відповідальності, такі документи мають бути надіслані рекомендованим листом з повідомленням про вручення. При цьому обов`язок повідомляти особу про місце і час розгляду справи не пізніше ніж за три дні до дати розгляду справи вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за три дні до дати розгляду справи. Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа.
25. Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій позивача своєчасно не повідомлено про час та місце розгляду справи про порушення у сфері містобудівної діяльності, тобто справу розглянуто за відсутності представника позивача.
26. Колегія суддів враховує, що особі, до якої застосовується штрафна санкція, повинно бути забезпечено право завчасно знати про час та місце розгляду справи. Це право є гарантією реалізації інших прав - на участь в розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, висловлення заперечень, надання доказів, захист тощо.
27. Законодавство покладає обов`язок щодо своєчасного повідомлення особи про час та місце розгляду справи на уповноважену посадову особу. Зміст цього обов`язку не вичерпується надсиланням тексту відповідного повідомлення, оскільки саме лише надсилання, без отримання, не свідчить про поінформованість особи про час та місце розгляду справи, а отже робить це право недієвим.
28. Відтак, обов`язок уповноваженої посадової особи письмово повідомляти особу, щодо якої застосовується стягнення за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не пізніше ніж за три дні до дати розгляду справи вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за три днів до дати розгляду справи.
Обов`язок доказування цієї обставини несе уповноважена посадова особа. Такий обов`язок вважається виконаним, якщо особа, яка притягується до відповідальності, знає (поінформована) про час та місце розгляду справи за три днів до дати розгляду справи.
З`ясовуючи поінформованість особи про час та місце розгляду справи, суд також повинен зважати на поведінку особи, яка притягується до відповідальності. Ухилення від одержання повідомлення або інші недобросовісні дії, які свідчать про намагання уникнути участі в засіданні, не можуть бути підставою для скасування постанови.
Повідомлення має на меті забезпечити участь особи у розгляді уповноваженим державним органом справи, яка її стосується. У разі одержання повідомлення до засідання, але у строк, що є меншим за триденний, особа повинна вживати розумних заходів для реалізації своїх прав на участь у засіданні».

44.          Суд вважає вказані висновки застосовними і до цієї справи.
45.          Як було встановлено судом апеляційної інстанції, ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було надано доказів, які б підтверджували, що позивач був завчасно та належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду порушеної відносно нього справи, а також, що копії винесених за результатами її розгляду постанов були направлені йому своєчасно та в порядку, передбаченому чинним законодавством.
46.          Суд відхиляє доводи відповідача про те, що інформація про розгляд справи містилася в протоколі, який був направлений позивачу 30.09.2016 з огляду на те, що п. 12 Порядку №244 передбачає, що у протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності зазначаються:
дата і місце його складення;
посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол;
відомості про суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності;
місце вчинення і суть правопорушення;
нормативно-правовий акт, нормативний документ (акт), вимоги якого порушено;
положення  Закону, яке передбачає відповідальність за відповідне правопорушення;
прізвища, адреси свідків (у разі наявності);
пояснення суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності;
інші відомості, що мають значення для вирішення справи.
47.          Отже, жодних приписів про зазначення дати розгляду справи про накладення штрафу вказана норма не містить.
48.          Відповідно до частини першої, третьої та четвертої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. 
49.          Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
50.          Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
51.          Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007», а тому в цій частині слід змінити мотиви, з яких суд апеляційної інстанції задовольнив позов.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2018 року у справі №826/5930/17 змінити в частині мотивів задоволення позову, а в іншій частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб