ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 року 
м. Київ

справа № 0640/3900/18
адміністративне провадження № К/9901/3024/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу №0640/3900/18
за позовом ОСОБА_1 до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області Худаско Г.Ю., Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області Ковальчука В.В., Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, третя особа - Громадська організація «Проти придурків та ідіотів», про визнання дій та бездіяльності неправомірними, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою    ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року (суд у складі головуючого судді - Панкеєвої В.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді: Мацького Є.М.,  суддів: Капустинського М.М. Охрімчук І.Г.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області Худаско Г.Ю., Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області Ковальчука В.В., Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, третя особа - Громадська організація «Проти придурків та ідіотів», в якому, з урахуванням уточнень та заяви про відкликання позовних вимог  просив:
1.1. визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області Худаско Г.Ю. зі складання акту обстеження земельної ділянки належної позивачу без участі СТОВ "Племзавод Коростишівський" та власника земельної ділянки;
1.2. визнати протиправними дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області Ковальчука В.В. зі складання акту обстеження земельної ділянки належної позивачу без участі СТОВ "Племзавод Коростишівський" та власника земельної ділянки;
1.3. визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо подання Коростишівському відділу поліції розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки від 04.10.2017 із застосуванням 560,00 грн середньорічного доходу, який можна отримати від використання земель за цільовим призначенням, відповідно до Методики, без роз`яснення що даний розрахунок не являється доказом суми завданих позивачу збитків;
1.4. зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області призначити повторну перевірку дотримання земельного законодавства щодо використання належної йому земельної ділянки та забезпечити проведення її відповідно до вимог законодавства України, за участю власника земельної ділянки та представника правопорушника;
1.5. зобов`язати відповідачів утриматись від вчинення дій з призначення, проведення та оформлення матеріалів перевірки, з порушенням законодавства України;
1.6. зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області направити Коростишівському відділу поліції роз`яснення, про те що, розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки від 04.10.2017 не являється доказом суми збитків завданих позивачу внаслідок самоправного використання належної йому земельної ділянки;
1.7. визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо непризначення перевірки дотримання вимог земельного законодавства СТОВ "Племзавод Коростишівський" під час використання земельної ділянки з кадастровим №1822510100:04:000:0722.
2. Позовна заява мотивована тим, що 23.07.2018 ОСОБА_1 отримав листом від 19.07.2018 копію акту обстеження земельної ділянки від 04.10.2017 та розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки від 04.10.2017. 
Позивач вважає, що інспекторами Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з метою надання правопорушнику можливості ухилення від плати за використання земель, позбавлення позивача права на повне відшкодування завданих збитків, перевірку здійснено не в повному обсязі, а вказані документи зроблені з порушенням норм матеріального права.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Рішення судів мотивовані тим, що доводи, покладені в основу позовної заяви, не знайшли свого підтвердження під час судового розгляду справи. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не надали оцінку доводам позивача про ігнорування Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області доручення слідчого про проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства СТОВ "Племзавод Коростишівський" під час використання земельної ділянки, належної на праві власності позивачу. Натомість, відповідач фактично зобов`язав державних інспекторів провести обстеження земельної ділянки.
Касатор вказує, що суди не розглядали позовну вимогу про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області призначити повторну перевірку дотримання земельного законодавства щодо використання належної йому земельної ділянки та забезпечити проведення її відповідно до вимог законодавства України, за участю власника земельної ділянки та представника правопорушника.
Заявник також стверджує, що суди не взяли до уваги доводи позивача про незастосування відповідачами норм Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині  обов`язкової присутності власника землі та правопорушника під час здійснення перевірки. 
7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Гриціва М.І., суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. ухвалою від 01 лютого 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
8. В подальшому, у зв`язку обранням судді Гриціва М.І. до Великої Палати Верховного Суду було проведено автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді - Стрелець Т.Г., суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
9. Відповідач - Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
10. Позивач надав відповідь на відзив, в якому заперечив про аргументів, наведених відповідачем.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. На підставі листа Коростишівському відділу поліції та наказу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 02.10.2017 №330-ДК державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ГУ Держгеокадастру у Житомирській області Худаско Г.Ю. та Ковальчуком В.В. проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться на території Коростишівської міської ради Коростишівського району загальною площею 2,0787 га. Власником вказаної земельної ділянки є ОСОБА_1 .
12. За результатами проведеного обстеження інспекторами складено акт від 04.10.2017 №330-ДК/210/НО/10/04. Обумовлена земельна ділянка розташована в єдиному масиві поля на якому було здійснено посів сільськогосподарської культури та в подальшому її збір СТОВ "Племзавод "Коростишівський", що свідчить про факт самовільного зайняття земельної ділянки площею 2,0787 га.
13. Зі змісту розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки від 04.10.2017 встановлено, що розмір заподіяної шкоди становить 2187,29 грн.
14. Листом від 19.07.2018 ПІ-149/0-139/0/63-18 на запит позивача направлено вказаний акт та розрахунок суми шкоди.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
16. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
18. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
20. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.  
Як вбачається зі змісту позовної заяви та касаційної скарги, основним питанням, яке має бути вирішене під час судового розгляду, є дотримання Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області та його посадовими особами порядку проведення перевірки земельної ділянки, належної позивачу на праві власності, та фіксації факту самовільного зайняття СТОВ "Племзавод "Коростишівський" цієї земельної ділянки.
У касаційній скарзі позивач, із посиланням на норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), зазначив, що Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області на виконання доручення слідчого мало призначити саме перевірку дотримання вимог земельного законодавства СТОВ "Племзавод Коростишівський" під час використання земельної ділянки, належної на праві власності позивачу. Проте, відповідач доручив державним інспекторам провести огляд земельної ділянки, що суперечить нормам зазначеного вище Закону № 877-V.
Касатор також вказує, що дії державних інспекторів Худаско Г.Ю. та Ковальчука В.В. щодо складання акту обстеження земельної ділянки належної позивачу без участі СТОВ "Племзавод Коростишівський" та власника земельної ділянки є протиправними та суперечать ст.7 Закону № 877-V.
З цього приводу колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду від 13.03.2019 у справі №826/11708/17, від 27.02.2020 у справі №8181/1512/17, від 05.10.2020 у справі №420/6054/19, від 11.06.2021 у справі №818/970/17, від 15.07.2021 у справі №0840/3368/18, від 28.07.2021, та від 04.11.2021 у справі №818/1365/17), згідно якої норми Закону №877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель. 
Відтак, суди попередніх інстанцій при вирішенні цієї справи правильно застосували норми Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року №963-IV, що спростовує доводи касатора в цій частині.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
За нормами статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
У відповідності до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Приписами статті 188 ЗК України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Згідно із вказаним положенням Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон №963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
У статті 4 цього Закону визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Статтею 5 Закону №963-IV встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Положеннями статті 6 Закону №963-IV передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Відповідно до статей 9, 10 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведенням перевірок. 
Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.
Зміст наведених норм дозволяє зробити висновок, що контроль за використанням та охороною земель є прямим обов`язком інспекторів, однак законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
Згідно із інформацією, зазначеною в акті від 04.10.2017 №330-ДК/210/НО/10/04, перевіряючими встановлено, що земельна ділянка, власником якої є ОСОБА_1 , розташована в єдиному масиві поля, на якому було здійснено посів сільськогосподарської культури та в подальшому її збір СТОВ "Племзавод "Коростишівський". Вказане свідчить про факт самовільного зайняття СТОВ "Племзавод "Коростишівський" земельної ділянки площею 2,0787 га.
Згідно із статтею 1 Закону №963-IV, самовільне зайняття земельної ділянки - це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
Таким чином, у зв`язку із встановленням ГУ Держгеокадастру у Житомирській області факту самовільного зайняття СТОВ "Племзавод "Коростишівський" належної позивачу земельної ділянки, головними інспекторами складено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки від 04.10.2017, у сумі - 2187,29 грн. та подано її до  Коростишівського відділу поліції, що узгоджується з вимогами ст. 10 Закону №963-IV.
21. У касаційній скарзі заявник стверджує, що суди попередніх інстанцій не дослідили належним чином позовну вимогу про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області призначити повторну перевірку дотримання земельного законодавства щодо використання належної йому земельної ділянки та забезпечити проведення її відповідно до вимог законодавства України за участю власника земельної ділянки та представника правопорушника. 
Як вбачається зі змісту позовної заяви та касаційної скарги, зазначена вище позовна вимога обґрунтована тим, що проведений відповідачами огляд земельної ділянки відбувся із порушеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V.
Як зазначено вище, Закон №877-V не підлягає застосуванню для вирішення спірних правовідносин, а тому суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову в цій частині.
22.  У касаційній скарзі позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій не розглянули позовні вимоги про визнання протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області з подання Коростишівському відділу поліції розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, та зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області направити Коростишівському відділу поліції роз`яснення щодо розрахунку розміру шкоди.
Як вбачається зі змісту оскаржуваних судових рішень, суди, вирішуючи вказані вище позовні вимоги, зазначили, що позивач не є сільськогосподарським товаровиробником у зв`язку з чим не може використовувати її за цільовим призначенням. При цьому, позивач не вказує про можливість використання вказаної земельної ділянки за цільовим призначенням для власних потреб, а не з метою отримання певного доходу.
Суди вказали, що отримана у такому випадку шкода буде такою ж за формою, а тому застосування формули розрахунку з Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу є цілком обґрунтованим.
Оскільки позовна вимога про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області направити Коростишівському відділу поліції роз`яснення щодо розрахунку розміру шкоди є похідною від попередньої, суди зазначили, що остання задоволенню не підлягає.
Таким чином, доводи касатора в цій частині є необґрунтованими.
23. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
24. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
25. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
26. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
2. Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2018 року по справі №0640/3900/18 - залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                             Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій