ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 квітня 2022 року 
м. Київ
справа № 560/3812/18
провадження № К/9901/4018/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Уханенко С. А. 
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Хмельницькій області до фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито 
за касаційною скаргою фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року (суддя Тарновецький І. І.) і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року (судді Сушко О. О., Капустинський М. М., Мацький Є. М.),  встановив:  
1. У листопаді 2018 року Головне управління Держпродспоживслужби в Хмельницькій області (далі - ГУ Держпродспоживслужби) звернулося до адміністративного суду з позовною заявою до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ), у якому просило тимчасово припинити обіг харчових продуктів, виготовлених на потужностях, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 , до повного усунення порушень вимог законодавства України про харчові продукти.
Звернення ГУ Держпродспоживслужби з цим позовом до адміністративного суду ґрунтується на положеннях Закону України від 23 грудня 1997 року № 771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон № 771/97-ВР), Закону України від 18 травня 2017  року № 2042-VIII «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» (далі - Закон № 2042-VIII) та Закону України від 05 квітня 2007  року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V) й зумовлене тим, що за наслідками перевірки відповідача, підприємницька діяльність якого полягає у виробництві і реалізації молочної продукції, виявлено цілу низку порушень вимог щодо поводження з харчовими продуктами. 
3. Суди попередніх інстанцій встановили такі обставини.
17 жовтня 2018 року до ГУ Держпродспоживслужби надійшло звернення громадянки ОСОБА_2 про вжиття заходів щодо перевірки дотримання умов зберігання, виробництва, реалізації та якості продукції, яку реалізує ФОП ОСОБА_1 .
Відтак начальник ГУ Держпродспоживслужби видав наказ від 23 жовтня 2018 року №  2195 «Про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю)», яким начальника Хмельницького міського управління ГУ Держпродспоживслужби Ткачука  Р.О. зобов`язано організувати позаплановий захід щодо перевірки ФОП ОСОБА_1 щодо дотримання вимог законодавства у сфері безпечності харчових продуктів. 26 жовтня 2018 року начальник ГУ Держпродспоживслужби видав направлення для проведення перевірки.
На цій підставі 31 жовтня 2018 року орган контролю здійснив вихід за адресою здійснення позивачем підприємницької діяльності.
За наслідками перевірки посадові особи ГУ Держпродспоживслужби оформили акт планового (позапланового) заходу державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами від 31 жовтня 2018 року №  311018, в якому зафіксували такі порушення в діяльності підприємця:
- здійснюється  виробництво (пакування) та зберігання - обіг харчових продуктів тваринного походження без експлуатаційного дозволу, що є порушенням пункту 4 частини третьої статті 23 Закону № 771/97-ВР;
- оператор ринку здійснює перефасування молочних продуктів, що є порушенням статті 5 Закону України [від 24 червня 2004 року № 1870-IV] «Про молоко та молочні продукти» (далі - Закон № 1870-IV);
- на потужності не ведуться записи про заходи, які вживаються для управління небезпечними факторами, що є порушенням пункту 1 частини п`ятої статті 40 Закону № 771/97-ВР;
- відсутні записи та підтверджуючі документи щодо наявності хвороб тварин (довідки про епізоотичне благополуччя), які можуть вплинути на безпечність харчових продуктів, що є порушенням пункту 3 частини шостої статті 40 Закону № 771/97-ВР;
- відсутні записи та підтверджуючі документи щодо даних стосовно проведення перевірок тварин та або харчових продуктів (за 2018 рік, не надано документів щодо лабораторних досліджень молока на показники безпеки), що суперечить вимогам пункту 5 частини шостої статті 40 Закону № 771/97-ВР;
- приміщення фасувального цеху та пересувні потужності - бочки для виїзної торгівлі не підтримуються в чистоті (відсутні підтверджуючі документи та записи щодо проведення прибирань та дезінфекцій), що суперечать вимогам пункту 1 частини першої статті 41 Закону № 771/97-ВР;
- планування потужності фасувального цеху не забезпечує дотримання вимог щодо поточності та товарного сусідства, що не забезпечує дотримання гігієнічних вимог щодо мінімізації забруднення харчових продуктів, що є порушенням пункту 2 частини першої статті 41 Закону № 771/97-ВР;
- підлога в фасувальному цеху не має дренажної системи, конструкція якої запобігає забрудненню, що є порушенням пункту 5 частини першої статті 41 Закону № 771/97-ВР; 
- підлога та стіни в фасувальному цеху виготовлені з проникаючих матеріалів, які непридатні до миття та забезпечення можливості дотримання належного рівня гігієнічних вимог під час операцій з харчовим продуктами та між такими операціями, що суперечать вимогам пункту 1 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР;
- стеля в фасувальному цеху частково вкрита пліснявою, що свідчить про те, що її конструкція не запобігає накопиченню конденсату, що є порушенням пункту 2 частини першої, частини другої 2 статті 42 Закону № 771/97-ВР;
- двері у фасувальному цеху не мають гладкої поверхні (виготовлені із нещільно підігнаних дошок), що не дає можливості легко чистити та дезінфікувати, що є порушенням пункту 4 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР; 
- відсутні приміщення для чищення, дезінфекції і зберігання робочих інструментів та обладнання, які виготовлені з нержавіючих матеріалів, легко чистяться, забезпечені гарячою та холодною водою, що суперечить пункту 6 частини першої статті 42 Закону № 771/97-ВР;
- рухомі транспортні засоби для торгівлі (бочки для реалізації молока) не утримуються в чистоті (відсутні підтверджуючі документи та записи про їх миття та дезінфекцію за період 2018 року), що суперечить пункту 1 частини першої статті 43 Закону № 771/97-ВР; 
- не надано записів та підтверджуючих документів стосовно захисту від будь-якого ризику забруднення зокрема від шкідників та гризунів, що суперечить пункту 2 частини першої статті 43 Закону № 771/97-ВР;
- рухомі транспортні засоби для торгівлі (бочки для реалізації молока) не обладнано засобами для підтримання належної гігієни, що суперечить пункту 3 частини першої статті 43 Закону № 771/97-ВР;
- на рухомих транспортних засобах для торгівлі (бочки для реалізації молока) фасовані молочні продукти розміщені в пінопластових ящиках, а частина безпосередньо на цих ящиках під відкритим небом, що не забезпечує максимального зниження ризику їх забруднення, що суперечить пункту 8 частини першої статті 43 Закону № 771/97-ВР;
- відсутні записи та підтверджуючі документи про чищення та дезінфекцію обладнання та інвентаря. За період 2018 року відсутні результати лабораторних досліджень, які б підтверджували забезпечення захисту від появи ризиків забруднення, що суперечить пункту 1 частини першої статті 45 Закону № 771/97-ВР;
- обладнання та інвентар розміщенні так, що є не можливо провести його очищення, що суперечить пункту 3 частини першої статті 45 Закону № 771/97-ВР; 
- відсутні підтверджуючі документи про облік і утилізацію повернутої із реалізації продуктів і харчових відходів. На підприємстві немає відповідних записів щодо їх зберігання і утилізації та договорів, що суперечить пункту 3 частини першої статті 46 Закону № 771/97-ВР;
- відсутні лабораторні дослідження води питної, де б зазначалася її відповідність вимогам, що є порушенням пункту 4 частини першої статті 47 Закону № 771/97-ВР;
- на потужність допускався персонал, який не пройшов вчасно медогляд та має його протермінування більше одного місяця, що суперечить пункту 1 частини першої статті 48 Закону № 771/97-ВР;
- персонал потужностей не проходив навчання щодо гігієнічних вимог. Відсутні підтверджуючі документи та записи за 2018 рік, що суперечить пункту 2 частини першої статті 48 Закону № 771/97-ВР;
- молоко на етапах транспортування, розливу та реалізації на рухомих транспортних засобах для торгівлі в належним чином не захищене від забруднення та утримуються в умовах, що не запобігають псуванню (на час перевірки ємкість із молоком не опломбована, не контролюється температура), що суперечить пункту 2 частини першої статті 49 Закону № 771/97-ВР;
- молочні харчові продукти не захищені від забруднення на етапі фасування у цеху (люмінісфцентні лампи незакриті захисними ковпаками, на стелі пліснява, неналежними чином зберігається тара, відсутні записи щодо проведення миття та дезінфекцій обладнання, недотримуються вимоги щодо гігієни персоналу), що суперечить пункту 3 частини першої статті 49 Закону № 771/97-ВР;
- під час  реалізації молочних продуктів на рухомих транспортних засобах для торгівлі не дотримується температурний режим, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів та формування токсинів (реалізація відбувається без відповідного холодильного обладнання), що суперечить вимогам пункту 7 частини першої статті 43 та пункту 5 частини першої статті 49 Закону № 771/97-ВР;
- на час перевірки у фасувальному приміщенні зберігається пакувальний матеріал в транспортувальній упаковці (ящиках) безпосередньо біля стола для фасування, що може спричинити вторинне забруднення продукту, що суперечить вимогам пункту 2 частини першої статті 50 Закону № 771/97-ВР;
- умови, в яких проводиться фасування (пакування продукції) не забезпечують унеможливлення забруднення продуктів, що суперечить вимогам пункту 3 частини першої статті 50 Закону № 771/97-ВР. 
На підставі акта перевірки від 21 жовтня 2018 року відповідачу видано припис від 02  листопада 2018 року № 27 про усунення порушень, які зафіксовано в акті перевірки від 31 жовтня 2018 року № 311018.
Крім того, того самого дня в.о. начальника ГУ Держпродспоживслужби, головний державний ветеринарний інспектор Садов`юк О. П. ухвалив рішення від 02 листопада 2018 року про тимчасове припинення обігу харчових продуктів на потужності ФОП ОСОБА_1 до усунення виявлених порушень вимог законодавства про харчові продукти на період з 02 листопада 2018 року по 15 листопада 2018 року. 
Після того начальник ГУ Держпродспоживслужби, задля перевірки стану виконання вимог припису від 02 листопада 2018 року № 27, видав наказ «Про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю)» 13 листопада 2018 року №  2411, яким зобов`язав начальника Хмельницького міського управління ГУ Держпродспоживслужби Ткачука Р.О. організувати проведення позапланового заходу ФОП ОСОБА_1 
15 листопада 2018 року начальник ГУ Держпродспоживслужби видав направлення №  1543 для проведення позапланової перевірки ФОП ОСОБА_1 . 
За наслідками цієї перевірки оформлено: акт планового (позапланового) заходу державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами від 15 листопада 2018 року № 151118; протоколи про порушення Закону № 2042-VIII від 15 листопада 2018 року № 7 (за невиконання припису від 02 листопада 2018 року № 27) та № 8 (за невиконання рішення від 02 листопада 2018 року № 12).
Перевіркою встановлено, що порушення, які зазначені у приписі від 02 листопада 2018 року № 27 та рішенні від 02 листопада 2018 року № 12, відповідач усунув частково. 
Тимчасом позивач 16 листопада 2018 року, на підставі статті 67 Закону № 2042-VIII, частини сьомої статті 7 Закону № 877-V, звернувся до адміністративного суду з позовом про зобов`язання відповідача тимчасово припинити обіг харчових продуктів на потужностях за адресою: АДРЕСА_1 - до повного усунення порушень, зафіксованих в акті перевірки від 15 листопада 2018 № 151118. Звернення обґрунтував тим, що обіг харчових продуктів, виробничі умови яких не відповідаю вимогам законодавства, що зафіксовано в акті перевірки, становить реальну загрозу життю і здоров`ю людей. 
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 18 вересня 2019 року задовольнив позовні вимоги; зобов`язав ФОП ОСОБА_1 тимчасово припинити обіг харчових продуктів на потужності за адресою: АДРЕСА_1 , до повного усунення порушень вимог законодавства України про харчові продукти.
5. Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 28 січня 2020 року залишив рішення суду першої інстанції без змін. 
Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що порушення, які виявив орган контролю під час перевірки виробничих потужностей підприємця і які останній повністю не усунув, свідчать про те, що  виготовлена ним молочна продукція є такою, що становить загрозу життю і здоров`ю людей. Відтак погодився з рішенням позивача про необхідність тимчасового припинення обігу цих продуктів, доки не буде виконано в повному обсязі вимог органу контролю. 
Касаційне оскарження
6. З касаційною скаргою представник ФОП ОСОБА_1 - адвокат Ксьондзик Ю. Ю. звернувся 07 лютого 2020 року.
Ухвалою від 17 березня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження в цій справі.
Ухвалою від 18 січня 2022 року колегія суддів, визначена для розгляду цієї справи за наслідками повторного автоматизованого розподілу справи, задовольнила самовідводи, після чого у справі знову призначено повторний автоматизований розподіл.
7. Відповідно до пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (який набрав чинності 08 лютого 2020 року; далі - Закон №  460-IX), касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 
Відповідно до частин першої, другої статті 341 КАС України (у редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. У касаційній скарзі її автор просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
У касаційній скарзі представник відповідача спершу висловив думку про те, що наказ ГУ Держпродспоживслужби від 23 жовтня 2018 року № 2195 про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) виданий за відсутності підстав, передбачених у статті 6 Закону № 877-V. З уваги на це вважає, що зазначений наказ підлягає скасуванню як протиправний. 
Крім того, з погляду скаржника, для застосування заходів на кшталт тих, які просив орган контролю і який задовольнили суди попередніх інстанцій в цій справі, мають бути наслідки. У цьому зв`язку зауважив, що за роки господарювання і реалізації продукції не було ніяких нарікань від покупців на її якість чи випадків отруєнь. Вважає, що скарга гр. ОСОБА_2, яка слугувала приводом для видання згаданого наказу, є надуманою й не давала жодних підстав для перевірки. 
На думку скаржника, суди попередніх інстанцій не взяли до уваги цих його доводів, які, одначе, мали істотне значення для правильного вирішення справи.
Додав також, що суд апеляційної інстанції не повідомив його належним чином про розгляд справи й безпідставно не зважив на клопотання про відкладення, мотивоване тим, що відповідач перебуває на стаціонарному лікуванні. 
9. Позивач надіслав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. 
Зауважив, з-поміж іншого, що наказ від 23 жовтня 2018 року № 2195 виданий на підставі пункту 4 статті 18 Закону № 2042-VIII у зв`язку зі зверненням ОСОБА_2 щодо виробництва, зберігання і реалізації молочної продукції ФОП ОСОБА_1 . 
За наслідками позапланового заходу державного контролю стосовно додержання оператором ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами у діяльності підприємця виявлено 27 фактів порушень вимог законодавства, про що написано вище. Переконує, що виготовлена в таких умовах молочна продукція становить загрозу життю і здоров`ю людей, тому доки відповідач не усуне усіх цих порушень, його діяльність має бути зупинена. Наголосив також, що підставою для такого заходу реагування є численні факти порушень вимог законодавства у сфері безпечності харчових продуктів, про що складено відповідний акт.  
Релевантні джерела права
10. За текстом частини першої статті 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: <…> здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; <…> презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); <…>.
11. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини, його територіальні органи зобов`язані забезпечити дотримання з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин», виключно вимог частин першої, четвертої, шостої - сьомої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частин першої (крім вимоги щодо отримання погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного контролю, або відповідного державного колегіального органу на проведення позапланового заходу) та третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої, восьмої - десятої статті 7, частин першої та другої статті 12, статей 13 - 18, 20, 21 цього Закону (частина шоста статті 2 Закону № 877-V). 
12. Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону № 877-V виключно законами встановлюються: 
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; 
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); 
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; 
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; 
спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); 
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа. 
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
13. Відповідно до частини сьомої статті 4 Закону № 877-V у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
14. Відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід. 
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
15. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 2042-VIII дія цього Закону поширюється на суспільні відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за діяльністю операторів ринку, які здійснюють виробництво та/або обіг харчових продуктів, інших об`єктів санітарних заходів та/або кормів, у тому числі ввезення (пересилання) на митну територію України харчових продуктів та/або кормів, з метою перевірки цієї діяльності на відповідність законодавству про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин. <…>.
16. Відповідно до пункту 9 статті 1 Закону № 2042-VIII державний контроль - діяльність компетентного органу, його територіальних органів, державних інспекторів, державних ветеринарних інспекторів, помічників державного ветеринарного інспектора та уповноважених осіб, що здійснюється з метою перевірки відповідності діяльності операторів ринку вимогам законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також усунення наслідків невідповідності та притягнення до відповідальності за порушення відповідних вимог. Державний контроль включає також діяльність з перевірки відповідності законодавству про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких продуктів на митну територію України.
17. За пунктом 20 цієї статті, компетентний орган - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини.
18. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 2042-VIII до органів виконавчої влади у сфері державного контролю належать: 1) Кабінет Міністрів України; 2) центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини; 3) компетентний орган.
19. За пунктом 1 частини першої статті 7 Закону № 2042-VIII компетентний орган у сфері державного контролю організовує та здійснює державний контроль, у тому числі на державному кордоні України. 
20. Згідно з частиною другою статті 7 Закону № 2042-VIII систему компетентного органу складають компетентний орган, його територіальні органи, а також державні установи, підприємства та організації, підпорядковані компетентному органу.
21. Згідно з частинами першою, другою статті 18 Закону № 2042-VIII державний контроль здійснюється компетентним органом, крім випадків, встановлених цим Законом. Державний контроль має бути ризик-орієнтованим та здійснюватися з періодичністю, що є достатньою для досягнення цілей цього Закону.
22. За частиною третьою статті 18 Закону № 2042-VIII заходи державного контролю здійснюються без попередження (повідомлення) оператора ринку, крім аудиту та інших випадків, коли таке попередження є необхідною умовою забезпечення ефективності державного контролю. Аудит постійно діючих процедур, заснованих на принципах HACCP, проводиться за умови повідомлення оператора ринку не пізніше ніж за три робочі дні до здійснення такого заходу. Повідомлення надсилається рекомендованим поштовим відправленням за місцезнаходженням (місцем проживання) оператора ринку, зазначеним в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, та/або відправленням електронної пошти на відповідну адресу оператора ринку, зазначену в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, або вручається особисто під розписку керівнику чи представнику оператора ринку.
Заходи державного контролю можуть здійснюватися позапланово у разі виявлення невідповідності або появи обґрунтованої підозри щодо невідповідності, а також в інших встановлених законом випадках (частина четверта статті 18 Закону № 2042-VIII). 
23. За частиною сьомою статті 18 Закону № 2042-VIII державний контроль у формах інспектування та аудиту здійснюється із застосуванням актів державного контролю. Акт державного контролю має містити вичерпний перелік питань для перевірки дотримання оператором ринку законодавства про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин. Кожне таке питання повинно містити посилання на вимогу нормативно-правового акта (статтю, частину, пункт, підпункт, абзац тощо), яка підлягає дотриманню оператором ринку. Якщо за результатами інспектування або аудиту виявлено невідповідність, в акті державного контролю наводиться детальний опис відповідних порушень законодавства. Акт державного контролю складається у двох примірниках, один з яких вручається оператору ринку протягом трьох робочих днів з дня його складення.
24. За частиною восьмою статті 18 Закону № 2042-VIII під час здійснення інспектування та аудиту забороняється перевіряти питання, які: відсутні в акті державного контролю; не містять посилань на вимогу законодавства України (у тому числі на відповідну статтю, її частину, пункт, підпункт, абзац тощо), яка підлягає дотриманню оператором ринку. 
Здійснення інспектування та аудиту без застосування акта державного контролю, а відбору зразків - без застосування акта відбору зразків забороняється (частина дев`ята статті 18 Закону № 2042-VIII).  
25. Відповідно до частини першої статті 67 Закону № 2042-VIII не пізніше наступного дня з дня виявлення порушення законодавства про харчові продукти та корми головний державний інспектор (головний державний ветеринарний інспектор) приймає рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів, якщо таке виробництво та/або обіг становлять загрозу для життя та/або здоров`я людини та/або тварини. Рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів повинно обмежувати відповідну господарську діяльність лише в частині, що є необхідною та достатньою для усунення загрози для життя та/або здоров`я людини та/або тварини, та має визначати, який конкретний вид діяльності та з використанням якої потужності (її частини) підлягає тимчасовому припиненню.
Рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів набирає чинності з моменту його вручення операторові ринку і оприлюднення на офіційному веб-сайті компетентного органу та діє протягом визначеного таким рішенням строку, але не більше 10 робочих днів (частина друга статті 67 Закону № 2042-VIII). 
26. За частиною третьою статті 67 Закону № 2042-VIII якщо для усунення оператором ринку порушення законодавства про харчові продукти та/або корми необхідно припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів та/або кормів на час, що перевищує граничний строк, встановлений частиною другою цієї статті, головний державний інспектор (головний державний ветеринарний інспектор) звертається в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України, до суду з позовом про зобов`язання оператора ринку тимчасово припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів та/або кормів. Позов про зобов`язання оператора ринку тимчасово припинити виробництво та/або обіг харчових продуктів та/або кормів має бути подано до суду не пізніше закінчення строку дії рішення про тимчасове припинення виробництва та/або обігу харчових продуктів та/або кормів.
27. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 02 лютого 2015 року № 667 (далі - Положення № 667) Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, <…>.
Згідно з пунктом 2 Положення № 667 Держпродспоживслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
28. Згідно з пунктом 3 Положення № 667 основними завданнями Держпродспоживслужби є:
1) реалізація державної політики у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, санітарного та епідемічного благополуччя населення (крім виконання функцій з реалізації державної політики у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження) та у сфері гігієни праці та функцій із здійснення дозиметричного контролю робочих місць і доз опромінення працівників), з контролю за цінами, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і реклами в цій сфері; <…>.
29. За текстом пункту 4 Положення № 667 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) Держпродспоживслужба відповідно до покладених на неї завдань: <…> 3) у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та кормів, державного нагляду (контролю) за дотриманням санітарного законодавства, карантину та захисту рослин, пестицидів та агрохімікатів: організовує, здійснює у межах повноважень, передбачених законодавством, державний нагляд (контроль) щодо: - безпечності та окремих показників якості харчових продуктів; <…>.
30. Відповідно до пункту 7 Положення № 667 Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Висновки Верховного Суду
31. Проаналізувавши у системному зв`язку наведені положення законодавства у зіставленні як з фактичними обставинами цієї справи, так і з аргументами сторін, колегія суддів дійшла таких висновків.
Передусім це те, що представник відповідача, аргументуючи вимоги касаційної скарги, частково зачіпає обставини, які не охоплюються предметом доказування в цій справі. Йдеться про його доводи про (не)правомірність наказу ГУ Держпродспоживслужби від 23 жовтня 2018 року № 2195 про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), який, у підсумку, спричинився до того, що діяльність відповідача тимчасово припинена. 
Спір щодо цього наказу вирішувався у справі № 560/4121/18; за наслідками її розгляду Хмельницький окружний адміністративний суд ухвалив рішення від 12 березня 2019 року (яке набрало законної сили), яким відмовив у задоволенні позовних вимог ФОП ОСОБА_1 . Обставини та доводи, якими останній обґрунтовував свою позицію у тій справі, вимагаючи скасувати оспорений наказ, повторюють й у цій касаційній скарзі. 
Зауважимо, що окрім того, що питання про правомірність наказу не стосується предмету цього спору, обставини, які встановив адміністративний суд у рішенні від 12 березня 2019 року у справі № 560/4121/18, повторному розгляду не підлягають. 
32. У цій справі звернення суб`єкта владних повноважень до суду основане на положеннях статті 67 Закону № 2042-VIII у поєднанні з частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V й зумовлене тим, що за наслідками позапланової перевірки (заходу державного контролю) щодо ФОП ОСОБА_1 виявлено 27 порушень вимог законів № 771/97-ВР, № 1870-IV, які стосуються гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами.
Відповідач, на думку колегії суддів, помилково вважає, що неодмінною умовою для застосування заходів реагування на кшталт тих, про які просив орган державного контролю у своєму позові, мають настати певні (негативні) наслідки. За правилами наведених положень законів №  2042-VIII, № 877-V, застосування цих заходів можливе тоді, коли існують суттєві порушення законодавства, зокрема, у сфері безпечності харчових продуктів, усунення яких потребує певного часу (у значенні частин другої,  третьої статті 67 Закону № 2042-VIII, якщо для усунення порушень потрібно більше, ніж 10 робочих днів), водночас виробництво і реалізація цих продуктів (до того, як буде виконано вимоги органу контролю) становитиме загрозу життю та/або здоров`ю людей. Тобто навіть якщо не виявлено фактів, приміром, отруєння людей молочними продуктами, які виготовляє підприємець, це не означає, що для застосування заходів реагування не може бути обґрунтованих підстав. 
Зауважимо, що ГУ Держпродспоживслужби як компетентний орган у сфері забезпечення безпечності та якості харчових продуктів зобов`язане реагувати на усі випадки порушень вимог законодавства у сфері безпечності харчових продуктів з метою не допустити потрапляння на ринок небезпечної для життя та/або здоров`я людини продукції.
Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що порушення, які зафіксував орган державного контролю в акті від 31 жовтня 2018 року, дають обґрунтовані підстави вважати, що молочна продукція, яку виготовляв і реалізовував відповідач, позаяк вона виготовлена й зберігалася у неналежних гігієнічних умовах, становить загрозу здоров`ю і життю людей, адже недотримання гігієнічних вимог (приміром, до чистоти приміщень, обладнання) впливає на її якість і безпечність для споживання. 
33. З приводу доводів представника відповідача про неналежне повідомлення про розгляд справи в суді апеляційної інстанції колегія суддів з`ясувала, що ФОП ОСОБА_1 повідомлявся про розгляд справи (засобами поштового зв`язку), однак поштовий конверт, направлений на зазначену ним адресу, повернувся до суду з відміткою органу поштового зв`язку «за закінченням терміну зберігання». Крім того, в матеріалах справи є також телефонограма від 27 січня 2020 року, яку склав секретар судового засідання Шпикуляк Ю. В., відповідно до якої ФОП ОСОБА_1 повідомлено про місце, дату і час дату судового засідання (28 січня 2020 року).
Потрібно зауважити також, що за ухвалою суду апеляційної інстанції від 18 грудня 2019 року, судове засідання, призначене на 28 січня 2020 року, мало відбутися в режимі відеоконференції, про що відповідачу теж повідомлено. 
Щодо клопотання про відкладення розгляду справи, про яке мовить представник відповідача у касаційній скарзі, то його, як видно з матеріалів справи, подано суду засобами електронного зв`язку, але без електронного підпису особи, яка його подала. Без цього реквізиту суд не міг вирішувати порушені в цьому клопотанні питання по суті.
34. Відповідно до частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: 1) залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
За частиною другою цієї статті, не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
Переглянувши судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах доводів та вимог касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що вони ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального і процесуального права, підстав для їх скасування немає.
Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
2. Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 вересня 2019  року і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020  року в цій справі - залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 

Судді                                                                                                    О. В. Кашпур

                                                                                                    С. А. Уханенко