ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2022 року 
м. Київ

справа №640/29176/20
адміністративне провадження № К/9901/46071/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., 

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Київської міської прокуратури на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2021 у справі №640/29176/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Старонаводницький парк" до Міністерства культури та інформаційної політики України   про визнання протиправним та скасування рішення та припису, 
УСТАНОВИВ:
У листопаді 2020 року позивач - Товариство з обмеженою відповідальністю «Старонаводницький парк» звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправним та скасування рішення та припису, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просило:
- визнати протиправною і скасувати викладену у листі №467/6.11.1 від 25.08.2020 відмову у погодженні проектної документації об`єкта «Будівництво багатофункціонального житлово-громадського комплексу на вул.Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м.Києва», та визнати погодженою Міністерством культури та інформаційної політики України вказану проектну документацію об`єкта «Будівництво багатофункціонального житлово-громадського комплексу на вул.   Старонаводницькій, 2-20 у Печерському районі м.Києва»;
- визнати протиправною і скасувати постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини №878/6.11.6 від 15.12.2020.  
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.02.2021 адміністративний позов задоволено.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.12.2021 апеляційне провадження у справі № 640/29176/20 за апеляційною скаргою Київської міської прокуратури  закрито.
Закриваючи апеляційне провадження у справі на підставі пункту 2 частини першої статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд виходив з того, що у апеляційній скарзі не зазначено, не обґрунтовано та не надано доказів того, в чому полягає нездійснення або неналежне здійснення представництва в суді законних інтересів держави органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від імені і в інтересах якого подано апеляційну скаргу. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що прокурор не є альтернативним суб`єктом звернення до суду за захистом інтересів держави і не має замінювати компетентний орган, який бажає захищати інтереси держави.
Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції усупереч позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, невірно застосував до спірних правовідносин положення статей 23, 24 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) та статей 2, 53, 54, 295 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Вказує, що  підставою для представництва прокуратурою інтересів держави в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у цій справі є  бездіяльність  відповідача - суб`єкта владних повноважень щодо неподання апеляційної скарги.
Посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №  903/129/18, згідно якою сам факт незвернення органу місцевого самоврядування до суду свідчить про те, що вказаний  орган неналежно виконує свої повноваження щодо захисту порушених інтересів держави, у зв`язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для їх захисту.
Ухвалою Верховного Cуду від  23.12.2021 відкрито касаційне провадження.
У відзивах на касаційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю "Старонаводницький парк" просить відмовити в її задоволенні, а ухвалу суду апеляційної інстанції залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
З огляду на підстави оскарження рішення суду апеляційної інстанції, основним спірним питанням на стадії касаційного перегляду є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
Отож виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави .
У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави , висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності в статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їхній діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Ураховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 263/2038/16-а.
В цій справі  Київською міською прокуратурою листом від 02.08.2021 № 15/1-6573-20 повідомлено Міністерство культури та інформаційної політики України про те, що на виконання ч.4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» підготовлено апеляційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.02.2021 у справі №   640/29176/20, а 05.08.2021 апеляційну скаргу було направлено до суду.
Суд апеляційної інстанції  дійшов висновку, що  прокурором не дотримано приписів,  статті 23 Закону України «Про прокуратуру», адже матеріали справи не містять доказів отримання листа за вих. №  15/1-6573-20 Міністерством культури та інформаційної політики України.
Прокурором не наведено причин, які б перешкоджали Мінкультури самостійно захистити свої інтереси в межах цієї справи.
Поряд з цим, прокурором не наведено обґрунтувань, які б свідчили про наявність обставин подання апеляційної скарги до суду по справі, в якій позивачем виступала юридична особа, а відповідачем - суб`єкт владних повноважень, який, як вважає позивач, своїм рішенням порушив його права та законні інтереси.
Отже, фактично підставою звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду справи №640/29176/20, а не нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у сфері земельних відносин відповідними органами.
Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.
Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05   березня 2020 року у справі №810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №824/897/17-а.
Крім того, Верховний Суд вказує, що  закриття апеляційного провадження за скаргою прокурора не позбавляє права на апеляційне оскарження судового рішення відповідачем у справі.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що прокурором не доведено факту неналежного виконання відповідачем повноважень щодо здійснення захисту інтересів держави чи здійснення його неналежно, а отже і не доведено наявності підстав  подання апеляційної скарги прокурором на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.02.2021.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття апеляційного провадження.
Колегія суддів не приймає доводів касаційної скарги щодо неврахування судом апеляційної інстанції постанов Верховного Суду у справах № 903/129/18, оскільки у цій  постанові не сформовано висновків щодо належності представництва прокурора інтересів держави при поданні апеляційної скарги, а правовідносини не є тотожними до спірних.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Київської міської прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2021 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                                   Л.Л. Мороз

                                                                                             А.І. Рибачук