ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 травня 2022 року	Львів	Справа № 500/3567/20 пров. № А/857/980/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді                                                      Святецького В.В.          
суддів                                                                            Гудима Л.Я., Гуляка В.В..,

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7 Чортківської міської ради Тернопільської області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року в справі №500/3567/20 (головуюча суддя Подлісна І.М., м. Тернопіль) за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області до  Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7 Чортківської міської ради Тернопільської області про застосування заходу реагування у сфері державного нагляду (контролю),-

В С Т А Н О В И В:

Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області звернулося в суд з позовом до Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7 Чортківської міської ради Тернопільської області, в якому просило застосувати захід реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7 Чортківської міської ради за адресою: 48500, Тернопільська область, м. Чортків, вул. Шевченка, 25, шляхом повного знеструмлення.
Рішенням від 06 грудня 2021 року Тернопільський окружний адміністративний суд позов задовольнив повністю.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Чортківська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №7 Чортківської міської ради подала апеляційну скаргу, оскільки вважає, що рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.
В обґрунтування апеляційної скарги скаржник вказує, що суд першої інстанції не надав належної правової оцінки тим обставинам, що за результатами позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки було виявлено усунення 13 з 17 порушень, виявлених під час попередньої перевірки. Незначна кількість не усунутих недоліків не є критичними та не становлять загрозу життю та здоров`ю людей, та стосовно таких проводяться заходи по їх усуненню.
З огляду на викладене, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.
На підставі пункту 3 частини 1 статті 311 КАС України розгляд справи проводиться в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи скарги, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Суд встановив та матеріалами справи підтверджується, що з 18 по 22 вересня 2020 року провідним інспектором Чортківського районного відділу Управління Борисом Богданом Богдановичем в присутності директора Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 7 Чортківської міської ради Скриника Віталія Ярославовича проведено позапланову перевірку щодо виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, врученого директору даного навчального закладу за результатами здійснення попереднього заходу державного нагляду (контролю) щодо будівлі Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 7 Чортківської міської ради (далі - школа) за адресою: 48500, Тернопільська область, м. Чортків, вул. Шевченка, 25 та встановлено ряд невиконаних (неусунутих) порушень, про що було складено Акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки (далі - Акт) від 22.09.2020 № 93, з яким ознайомлено директора школи ОСОБА_1 , а також даний Акт вручено вказаній посадовій особі, що підтверджується його особистим підписом.
Під час проведеної перевірки території, будівлі та приміщень школи за вказаною адресою встановлено, що залишаються невиконаними порушення вимог нормативних актів у сфері пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, зокрема:
1. Приміщення будівлі школи не обладнані системою пожежної сигналізації та системою оповіщення людей про пожежу.
2. Двері сходових кліток, коридорів, холів та тамбурів у будівлі школи не обладнані пристроями для самозачинення та ущільнення в притулах.
3. Будівля школи не обладнана пристроями захисту від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів.
4. Не здійснено вогнезахисну обробку дерев`яних елементів покриття будівлі школи, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності.
5. З`єднання жил проводів електромережі будівлі школи не виконано за допомогою затискачів, зварювання, паяння, болтових з`єднань.
6. Наявний на території школи пожежний щит не доукомплектований протипожежним інвентарем відповідно до вимог.
7. Горищне приміщення в будівлі школи використовується не за призначенням та захаращено сторонніми предметами. Двері горища не зачинені, а також на дверях не зазначена інформація щодо місця зберігання ключів.
8. Коридори, проходи, зовнішні сходи та інші шляхи евакуації в будівлі школи не обладнані евакуаційним освітленням.
9. Працівники школи не забезпечені засобами колективного та індивідуального захисту.
10. Керівник навчального закладу не пройшов навчання з питань пожежної безпеки.
11. Не проведено навчання керівного складу та працівників школи з питань цивільного захисту.
12. Виходи на горище та вхід в електрощитову будівлі школи не обладнані протипожежними люками та дверима ІІ-го класу з межею вогнестійкості ЕІ ЗО.
13. В приміщеннях будівлі школи здійснюється експлуатація тимчасових електромереж.
14. Приміщення будівлі школи не в повній мірі забезпечені нормативною кількість первинних засобів пожежогасіння.
15. В будівлі школи наявні кабелі та проводи електромережі з пошкодженою ізоляцією.
16. Електророзетки, вимикачі та перемикачі в приміщеннях будівлі школи встановлені на горючій основі.
17. Будівля школи не забезпечена зовнішнім протипожежним водопостачанням у відповідності до норм.
Вищезазначені недоліки знайшли своє відображення у Приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки (далі - Припис) від 22.09.2020 № 79, який отримано директором школи Скриником В.Я., що підтверджується його особистим підписом.
На підставі наведеного, позивач просив застосувати захід реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів № 7 Чортківської міської ради за адресою: 48500, Тернопільська область, м. Чортків, вул. Шевченка, 25 шляхом повного знеструмлення.
Задовольняючи повністю адміністративний позов, суд першої інстанції керувався тим, що оскільки відповідач не виправив порушення, які були зазначені у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки від 22.09.2020 №79, то вимоги позивача є обґрунтованими, відповідають дійсним обставинам та матеріалам справи, ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, а тому підлягають задоволенню.
Надаючи правову оцінку обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, враховуючи межі перегляду, передбачені  ст. 308 КАС України, апеляційний суд зазначає наступне.
Відповідно до ч.2  ст.19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) регулюються Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V (надалі - Закон №877-V).
Згідно з визначенням, наведеним у статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини п`ятої статті 4 Закону № 877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.
Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
Частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
За приписами пункту 21 частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України до завдань і обов`язків суб`єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить, зокрема, забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.
Згідно з частиною першою статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Частинами першою та другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що  посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідно до частин першої та другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами (пункт 1); нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій (пункт 4).
Аналіз статті 70 Кодексу цивільного захисту України дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Захід реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. При обранні такого заходу реагування позивачем, як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 810/4274/17, від 30.09.2020 у справі № 580/34/19, від 01 грудня 2021 року у справі № 826/9226/16.
Як вже зазначалося вище, за наслідками проведеної контролюючим органом позапланової перевірки додержання (виконання) відповідачем вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки (з 18 вересня 2020 року по 22 вересня 2020 року) встановлено 17 порушень, що підтверджується актом №93, складеним 22.09.2020.
З врахуванням вказаного акта перевірки суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення. 
Поряд з цим, в матеріалах справи є також акт позапланової перевірки №538 від 20.09.2021, який судом першої інстанції не був взятий до уваги.
Так, за наслідками проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання Чортківською загальноосвітньою школою І-ІІІ ступенів №7 вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки з 20.09.2021 09.год.00 хв. по 20.09.2021 17 год. 00 хв. встановлено наявність наступних порушень:
-          будівля не обладнана системою пожежної сигналізації та оповіщення людей про пожежу СО-2;
-           не влаштований блискавкозахист будівлі відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд»;
-          дерев`яні елементи горищного покриття будівлі школи (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, що забезпечують І групу вогнезахисної ефективності;
-          виходи на горище та вхід в електрощитову не обладнані протипожежними люками (дверима) другого типу.
З наведеного слідує, що відповідач усунув інші численні порушення з 17, виявлених при проведенні попередньої перевірки з 18 вересня 2020 року по 22 вересня 2020 року. 
Відтак, спірним у даному випадку є питання доцільності обрання виключного заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7, розташованої за адресою: вул. Шевченка, 25, м. Чортків, Тернопільська область,  шляхом її повного знеструмлення.
Колегія суддів наголошує,  що при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Так, законодавець пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.
Оскільки облаштування приміщень установками пожежної сигналізації, системою оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей спрямовано на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків, то відсутність таких установок аж ніяк не свідчить про наявність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожежі.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 вересня 2020 року у справі № 816/4755/15, від 28 квітня 2021 року у справі № 640/10129/20.
Інші виявлені порушення, на переконання колегії суддів, також не вказують на неприпустимий ризик виникнення і розвитку пожежі. 
До того ж, суд апеляційної інстанції бере до уваги, що на усунення вказаних порушень відповідач вчиняє відповідні дії, а саме: 1) приміщення школи не обладнані системою пожежної сигналізації та системою оповіщення людей про пожежу – на замовлення управління освіти, молоді та спорту Чотрківської міської ради ТОВ «ВІСЛА» виготовлено проектно-кошторисну документацію (Договір №82 від 25.03.2021); 2) будівля школи не обладнана пристроями захисту від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів – виготовлено проектно-кошторисну документацію по проекту «Капітальний ремонт з впровадженням заходів по енергозбереженню будівель Чортківської ЗОШ І-ІІІ ст. №7 Чортківської міської ради Тернопільської області. Проведено закупівлю та визначено підрядника виконання робіт ПП «Інтер-Буд-Інвест»; - не здійснено вогнезахисну обробку дерев`яних елементів покриття будівлі школи, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності - виготовлено проектно-кошторисну документацію по проекту «Капітальний ремонт з впровадженням заходів по енергозбереженню будівель Чортківської ЗОШ І-ІІІ ст. №7 Чортківської міської ради Тернопільської області. Проведено закупівлю та визначено підрядника виконання робіт ПП «Інтер-Буд-Інвест».
Підсумовуючи наведені обставини у спірних правовідносинах, що склались у цій справі, колегія суддів зазначає, що відповідач усунув тринадцять з сімнадцяти виявлених контролюючим органом порушень вимог законодавства, тобто переважну більшість, вчиняє дії для усунення інших чотирьох, що свідчить про відсутність підстав для застосування крайнього заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об`єкта перевірки, виходячи з вимог принципу співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися неусунутими на час розгляду справи.
Такий висновок відповідає правовій позиції, викладеній у постановах Верховного Суду від 16 вересня 2020 року у справі № 816/4755/15, від 28 квітня 2021 року у справі № 640/10129/20.
Суд першої інстанції не звернув на вказані обставини належної уваги, не дав їм відповідної правової оцінки, а тому дійшов помилкового висновку про наявність правових підстав для задоволення позову.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства (КАС) України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ч.1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи вищенаведене, апеляційний суд визнає, що суд першої інстанції, вирішуючи даний публічно-правовий спір, дійшов помилкових висновків щодо наявності підстав для задоволення адміністративного позову.
За таких обставин колегія суддів вважає правильним скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
Керуючись статтями 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

апеляційну скаргу Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7 Чортківської міської ради Тернопільської області задовольнити.
Скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2021 року в справі №500/3567/20 та ухвалити постанову, якою відмовити в задоволенні адміністративного позову повністю.
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області (код ЄДРПОУ 38535547) на користь Чортківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7 Чортківської міської ради (код ЄДРПОУ 24618977) судовий збір за подання апеляційної скарги в сумі 3  153 (три тисячі сто п`ятдесят три) гривні 00 коп.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. 

Головуючий суддя	 	В. В. Святецький 	
судді	 	Л. Я. Гудим 	
 	 	В. В. Гуляк  	
Повне судове рішення складено 19.05.2022.