ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

09 червня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 160/6214/21	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Бишевської Н.А. (доповідач),
                               суддів:  Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.,     
за участю секретаря судового засідання Поспєлової А.С., 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро
апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури 
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року 
у справі №160/6214/21 
за позовом   ОСОБА_1  
до  Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області     
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,- 

ВСТАНОВИВ:

02 квітня 2021 р.    ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до   Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області   в якому просила :
- Визнати протиправними та скасувати рішення Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 304  4 сесії VIII скликання від 16.02.2021 року «Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 » та рішення Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 337 5 позачергової сесії VIII скликання від 10.03.2021 року «Про внесення доповнень до рішення «Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_1 » № 304 4 сесії VIII скликання від 16.02.2021 року».
- Зобов`язати Миколаївську сільську раду Петропавлівського району Дніпропетровської області прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянці ОСОБА_1 - земельна ділянка кадастровий номер 1223881500:02:001:5554, площею 2,0000 га, яка розташована за адресою: Дніпропетровська область, Петропавлівський район Миколаївська сільська рада.
В обґрунтування позову зазначено, що відповідачем прийняті спірні рішення про відмову в затвердженні проекту землеустрою у зв`язку з тим, що: 1) в поданому проекті землеустрою Висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виданий 25.03.2016 року Управлінням Держгеокадастру у Петропавлівському районі Дніпропетровської області, дійсний протягом 1 (одного) року, який начебто втратив чинність; 2) відсутнє погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальним органом Держгеокадастру за принципом екстериторіальності відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31.08.2016 № 580, у зв`язку з чим, на думку відповідача, порушено порядок погодження зазначеного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, встановлений ст. 186-1 Земельного кодексу України. Позивачем зазначено, що погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за принципом екстериторіальності від них взагалі не вимагається, бо закон був прийнятий значно пізніше і вже після того, коли   був погоджений висновок органу Держгеокадастру.
Рішенням  Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 р. у справі № 160/6214/21 адміністративний позов    ОСОБА_1  до  Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області      про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії - задоволено. 
Рішення суду мотивовано тим, що оскільки підставами для відмови у затвердженні проекту землеустрою за законодавством є невідповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, відсутність погодження в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, проекту землеустрою, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі, суд першої інстанції дійшов висновку, що підстави, за якими відповідачем відмовлено у затвердженні проекту землеустрою, є   необґрунтованими,  і тому рішення є протиправними.
Не погодившись з рішенням суду, Дніпропетровською обласною прокуратурою  подано апеляційну скаргу, згідно якої особа, яка подає апеляційну скаргу просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 р. у справі № 160/6214/21, як таке що винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права. Скаржник вказує, що оскільки висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу втратив чинність 25.03.2017 р., то проект землеустрою не погоджено у порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, і відповідно є правомірним рішення відповідача про відмову у затвердженні проекту землеустрою. Вважає, що задоволення позовних вимог за відсутності рішення про затвердження проекту землеустрою призведе до порушення (втручання) у дискреційні повноваження відповідача.
          Судом апеляційної інстанції   призначено розгляд справи  у відкритому судовому засіданні, представниками сторін  надані  пояснення та заперечення на доводи, викладені у  скарзі. 
          Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не вбачає підстав   для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного:
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, наказом Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 25.02.2016 року № 4-1205/15-16-СГ ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населеного пункту на території Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 2,00 га., із цільовим призначенням (01.03) для ведення особистого селянського господарства.
На замовлення позивача, ПП «ГЕО-СЕРВІС» розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства на території Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, орієнтовний розмір земельної ділянки площею 2,00 га.
Висновком Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 20.07.2016 року № 1282/0/161-16 вказано, що наданий на розгляд щодо відведення земельної ділянки погоджується при умові дотримання пам`яткоохоронного законодавства.
Висновком експерта державної експертизи Управління Держгеокадастру у Петропавлівському районі Дніпропетровської області від 25.03.2016 року № 29/41-16, який    надано позивачем, розглянуто проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зазначено, що він відповідає вимогам чинного законодавства України та погоджено його.
Висновком Дніпропетровського обласного центру з охорони історико-культурних цінностей № 859/2 від 12.04.2016 року також погоджено проект землеустрою позивача.
11.01.2021 ОСОБА_1 звернулася до Миколаївської сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у приватну власність.
Рішенням Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 304-4/VIII від 16.02.2021 відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянці ОСОБА_1 - земельна ділянка кадастровий номер 1223881500:02:001:5554, площею 2,0000 га, яка розташована за адресою: Дніпропетровська область Петропавлівський район Миколаївська сільська рада, в зв`язку з тим, що:
1) в поданому проекті землеустрою Висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виданий 25.03.2016 року Управлінням Держгеокадастру у Петропавлівському районі Дніпропетровської області, дійсний протягом 1 (одного) року, який втратив чинність;
2) відсутнє погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальним органом Держгеокадастру за принципом екстериторіальності відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31.08.2016 № 580, в зв`язку з чим порушено порядок погодження зазначеного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, встановлений ст. 186-1 Земельного кодексу України.
Втім, позивачка  повторно звернулась із заявою від 01.03.2021 до Миколаївської сільської ради із заявою про затвердження проекту землеустрою та передачу земельної ділянки у приватну власність.
Однак, рішенням Миколаївської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області № 337-5/VIII від 10.03.2021 повторно відмовлено в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства громадянці ОСОБА_1 - земельна ділянка кадастровий номер 1223881500:02:001:5554, площею 2,0000 га, яка розташована за адресою: Дніпропетровська область Петропавлівський район Миколаївська сільська рада, у зв`язку з тим, що:
1) в поданому проекті землеустрою Висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виданий 25.03.2016 року Управлінням Держгеокадастру у Петропавлівському районі Дніпропетровської області, дійсний протягом 1 (одного) року, який втратив чинність;
2) відсутнє погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальним органом Держгеокадастру за принципом екстериторіальності відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 31.08.2016 р. № 580, в зв`язку з чим порушено порядок погодження зазначеного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, встановлений ст. 186 Земельного кодексу України;
3) враховуючи ч. 7 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» передача земельної ділянки у власність ослабить економічну основу і скоротить обсяги доходів до місцевих бюджетів.
Відтак, вважаючи такі рішення відповідача незаконними та протиправними, позивачка звернулась до суду із даною позовною заявою.
Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.
Частинами першою та третьою статті 22 Земельного кодексу України, який тут і далі застосовується в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, передбачено, що землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Відповідно до частин першої третьої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Згідно з частинами восьмою - десятою статті 118 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин відповідно до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.
Абзацом першим частини першої статті 186-1 Земельного кодексу України встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідно до частини четвертої статті 186-1 Земельного кодексу розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Приведені вище норми Земельного кодексу України визначають, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише невідповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.
Також не може бути затверджений проект землеустрою, який не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватися саме на етапі погодження такого проекту.
В цьому випадку на виконання вимог частини першої статті 186-1 Земельного кодексу проект землеустрою, розроблений на замовлення позивачем, погоджено відповідним територіальним органом Держгеокадастру.
За змістом оскаржених рішень фактично підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою слугувало відсутність погодження проекту землеустрою через те, що висновок про погодження проекту землеустрою управління Держгеокадастру в Петропавлівському районі Дніпропетровської області від 25.03.2016 року № 33/41-16 містить відомості про його чинність протягом одного року.
Надаючи оцінку таким доводам скаржника, суд вважає за необхідне звернути увагу на наступне.
Частиною шістнадцятою статті 186 Земельного кодексу України, яка регулює питання погодження і затвердження документації із землеустрою, в редакції, чинній на час погодження проекту землеустрою, встановлено, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, інші суб`єкти, визначені цією статтею, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання документації із землеустрою безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про її погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері. Строк дії цих висновків є необмеженим.
Таким чином, оскільки відповідно до вимог Земельного кодексу строк дії висновків про погодження проектів землеустрою не обмежений, є цілком необґрунтованими оскаржені рішення відповідача про відмову у затвердженні проекту землеустрою з тієї підстави, що в поданому проекті землеустрою висновок про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виданий 25.03.2016 р. управлінням Держгеокадастру у Петропавлівському районі Дніпропетровської області, дійсний протягом одного року та втратив чинність.
Стосовно такої підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою як відсутність погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки територіальним органом Держгеокадастру за принципом екстериторіальності відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.08.2016 р. № 580, в зв`язку з чим порушено порядок погодження зазначеного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, встановлений ст. 186-1 Земельного кодексу України, то  суд звертає увагу на те, що на час погодження проекту землеустрою (висновок від 25.03.2016 р.) не існувало зазначеної постанови Кабінету Міністрів України, тобто на спірні в цій справі правовідносини порядок погодження проектів землеустрою, встановлений зазначеною постановою, не розповсюджуються.
Підстава відмови у затвердженні проекту землеустрою, зазначена в рішенні № 332-5/VIII від 10.03.2021 р., - «враховуючи ч. 7 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування» передача земельної ділянки у власність ослабить економічну основу і скоротить обсяги доходів до місцевих бюджетів» взагалі не узгоджується із законодавчо встановленими підставами для відмови у затвердженні проекту землеустрою.
Відтак, суд погоджує висновок суду першої інстанції про протиправність рішень відповідача про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки за наявності погодження проекту землеустрою рішення про відмову в його затвердженні, мотивоване відсутністю такого погодження, не може вважатися обґрунтованим, а інші підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою виходять за межі встановлених законодавством підстав.
Доводи скаржника стосовно відсутності погодження проекту землеустрою спростовані приведеними вище висновками суду.
Стосовно доводів , що задоволення позовних вимог за відсутності рішення про затвердження проекту землеустрою призведе до порушення (втручання) у дискреційні повноваження відповідача,  то їх також  колегія суддів вважає  безпідставними.
Обираючи спосіб захисту порушеного права позивача, суд першої інстанції цілком обґрунтовано вважав, що оскільки позивачем виконано всі вимоги законодавства, а відповідачем відмовлено у затвердженні проекту землеустрою з підстав, не передбачених чинним законодавством, відповідач має прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою.
Частиною четвертою статті 245 КАС України встановлено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 р. у справі № 509/1350/17 висловлено наступний висновок: суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Враховуючи протиправність рішень відповідача про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виконання позивачем усіх вимог, визначних законом, суд погоджує висновок суду першої інстанції, що належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання Миколаївську сільську раду прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою
Суд визнає необґрунтованими доводи скаржника про неможливість судового втручання у дискреційні повноваження відповідача.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд, зокрема, затвердити проект землеустрою або ні. Безперечно, правомірним у даному випадку є лише один варіант поведінки, залежно від фактичних обставин.
Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.
З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення.
Керуючись статтями 241-245, 250, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд 

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення  Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від  07 червня 2021 р. у справі № 160/6214/21 - залишити без задоволення.
Рішення  Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від  07 червня 2021 р. у справі № 160/6214/21 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках  та строки передбачені ст.ст.328,329 КАС України. 
   
Головуючий - суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко