ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2022 року 

м. Київ

справа № 666/8779/14-а
адміністративне провадження № К/9901/52367/18 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Херсонської міської ради
на постанову Дніпровського районного суду м. Херсон від 24.06.2015 (суддя Полив`яний В.М.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2018 (колегія у складі суддів Яковлєва О.В., Танасогло Т.М., Запорожана Д.В.) 
у справі № 666/8779/14-а
за позовом Херсонської міської ради
до Антонівської селищної ради  
про визнання протиправною та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1.          Херсонська міська рада звернулась до суду з позовом, в якому просила:
-          визнати протиправним та скасувати рішення Антонівської селищної ради від 30.07.2014 №580 «Про затвердження Переліку геонімів (назв вулиць, провулків тощо) смт. Антонівка», в частині вулиць, котрі розташовані на території м.Херсона, а саме: Бурназяна, Бордунова, Кіндійська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський;
-          визнати протиправними дії Антонівської селищної ради з прийняття рішень щодо розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок та території Східної виробничої зони та земельними ділянками та території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34 Східну в місті Херсоні, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе, провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільский;
-          встановити відсутність компетенції повноважень Антонівської селищної ради щодо прийняття рішень про розпорядження, передачі у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок на території Східної виробничої зони та земельними ділянками на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34 Східну в місті Херсоні, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе, провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільский;
-          визнати наявність компетенції (повноваження) у Херсонської міської ради щодо прийняття рішень про розпорядження, передачу у власність та користування громадянам та юридичним особам земельних ділянок на території Східної виробничої зони та земельними ділянками на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34 Східну в місті Херсоні, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе, провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільский.
2.          Постановою Дніпровського районного суду м. Херсона від 24.06.2015 у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.09.2015 постанову Дніпровського районного суду м. Херсона від 24.06.2015 скасовано, прийнято нову постанову, якою адміністративний позов Херсонської міської ради задоволено.
4.          Постановою Верховного Суду від 13.02.2018 постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.09.2015 скасовано та направлено справу на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
5.          Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2018 залишено без змін рішення суду першої інстанції.
6.          04.06.2018 позивач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове про задоволення позову.
7.          Ухвалою Верховного Суду від 11.06.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
8.          Позивач клопотав про розгляд справи за участі його представника, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в його задоволенні.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04.09.1984 №7541-Х «Про зміну меж м. Херсона» до меж міста Херсона включено 1052,9 га земель, раніше відведених під житлове і промислове будівництво на території села Приміське, селища Урожайне та селища Садове, разом із прилеглими землями, загальною площею 242,1 га.
10.          З метою визначення території, що включається до меж міста, Херсонською філією інституту землеустрою «Укрземпроект» на замовлення Херсонського міськкомунгоспу за договором від 07.12.1983 №258 з додатковою угодою від 06.03.1984 №7 розроблено проект встановлення межі м.Херсона із земель, що знаходились в користуванні спецрадгоспу «Херсонський», радгоспу-заводу «Янтарний» та радгоспу «Овочевий» Херсонського міськвиконкому Херсонської області. Згідно із графічною частиною проекту межа між м. Херсоном та смт. Антонівкою встановлена по Кіндійському шосе - вул. 22-га Східна - вул. Кіндійська.
11.          Рішенням Херсонської обласної ради народних депутатів № 311 від 10.03.1994 «Про затвердження технічної документації по встановленню меж Антонівської селищної ради народних депутатів, а також населених пунктів на території цієї ради» затверджені межі смт Антонівка, до складу якої включено частину територій, що входила до меж м. Херсона, на підставі Указу Президії Верховної Ради УРСР від 04.09.1984 №7541-Х «Про зміну меж м.Херсона».
12.          30.07.2014 Антонівською селищною радою прийнято рішення №580 «Про затвердження Переліку геонімів (назв вулиць, провулків тощо) смт. Антонівка» до яких увійшли вулиці, а саме: Бурназяна, Бордунова, Кіндійська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський.
13.          Херсонська міська рада з цим рішенням не погодилася.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14.          Позивач вважає, що селищна рада протиправно розпорядилася землями, що входять до складу земель міста Херсона.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовив у задоволенні позову та скасуванні оскаржуваного рішення, оскільки рішенням Херсонської обласної ради народних депутатів № 311 від 10.03.1994 «Про затвердження технічної документації по встановленню меж Антонівської селищної ради народних депутатів, а також населених пунктів на території цієї ради» затверджено межі земель смт Антонівка, до яких включено спірну територію, що раніше входила до меж м. Херсона.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16.          Позивач не погоджується з рішеннями судів першої та  апеляційної інстанцій і вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи. 
17.          Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що судовим рішеннями в справі №  2-а-9075/11/2110 встановлено, що рішенням Херсонської обласної ради народних депутатів від 10.03.1994. № 311 затверджено технічну документацію, згідно з якої межу міста Херсона змінено відносно до Указу Президії Верховної ради УРСР від 09.04.1984, що не відносилося до повноважень обласних рад жодним нормативним актом. Рішення Антонівської селищної ради від 30.07.2014 № 580 прийняте всупереч постанові Одеського апеляційного адміністративного суду по справі №2-а-9075/11/2110, а тому є протиправним.
18.          Відзив від відповідача не надходив.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
20.          Відповідно до ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.          Частиною 1 ст. 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
22.          Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
23.          Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
24.          Відповідно до п. 41 ч.1 ст. 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як прийняття рішень з питань адміністративно територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та іншими законами.
25.          В ч.1 ст. 71 Закону №280/97-ВР передбачено, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
26.          Отже, до компетенції сільської, селищної, міської ради належить прийняття рішень з питань адміністративно - територіального устрою в межах території відповідної ради.
27.          Предметом спору у цій справі є перевірка правомірності дій та рішення Антонівської селищної ради щодо затвердження переліку геонімів (назв вулиць, провулків тощо) на території смт. Антонівка, відповідно до її компетенції.
28.          За результатами розгляду цієї справи Верховний Суд, повернувши справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, у постанові від 13.02.2018 зазначив таке:

«Однак, судом апеляційної інстанції залишено поза увагою рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 05.03.2012 в справі № 2-а-6394/11/2170, яке залишене без змін судами вищих інстанцій, згідно якого визнано протиправним та скасовано рішення Херсонської обласної ради XXII сесії двадцять третього скликання № 943 від 14 січня 2002 року "Про визнання таким, що втратило чинність, рішення обласної ради від 10 березня 1994 року № 311".
Крім того, в матеріалах справи наявні рішення в справах 2а-390/11/2120 та 2110/4576/12, якими, серед іншого, зазначено про неправомірність втручання Херсонської міської ради у здійснення повноважень Антонівської селищної ради щодо розпорядження землями в межах населеного пункту - селища Антонівка, в тому числі землями, які зазначені в оспорюваному рішенні по даній справі.
Крім того, судом апеляційної інстанції не враховано лист Управління Держземагенства у м.Херсоні Херсонської області від 10.03.2015, згідно якого надано відомості Національної кадастрової системи (НКС) про те, що земельні ділянки за кадастровими номерами 6510165300:04:049:0005, 6510165300:04:050:0008, 6510165300:04:050:0009, 6510165300:04:051:0005, 6510165300:04:051:0013, 6510165300:04:037:0003, 6510165300:05:018:0002, 6510165300:05:010:0006, 6510165300:05:025:0007, 6510165300:02:001:0129, 6510165300:02:001:0007, 6510165300:04:051:0015, 6510165300:02:001:0403, 6510165300:04:087:0002, 6510165300:02:001:0463 знаходяться в межах населеного пункту смт Антонівка Дніпровського району Херсонської області. Відомості стосовно земельних ділянок за кадастровими номерами 6510165300:04:003:0010, 6510165300:05:011:0005 станом на 10.03.2015 до Державного земельного кадастру не внесено.
Суд апеляційної інстанції наведені зібрані докази не дослідив, а тому прийшов до передчасного висновку про відсутність у Антонівської селищної ради повноважень приймати рішення від 30 липня 2014 року № 580 та розпоряджатися земельними ділянками на спірній території».

29.          Розглянувши справу повторно, суд апеляційної інстанції у постанові від 17.04.2018 обмежився такими висновками:

«Між тим, правові висновки щодо перевищення Херсонською обласною радою народних депутатів наданих її повноважень при прийнятті рішення від 10 березня 1994 року № 311, викладені в судових рішеннях, що набрали законної сили, не приймаються колегією суддів у якості підстави для звільнення від доказування у даній справі, з огляду на наступне.
В даному випадку, вказані висновки, зокрема, наявні в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 20 лютого 2014 року, що постановлена у справі № К/800/56625/13, а також в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 12 травня 2015 року, що постановлена у справі № К/800/4648/15.
При цьому, у вказаних справах не перевірялась правомірність рішення Херсонської обласної ради народних депутатів від 10 березня 1994 року № 311, внаслідок чого, колегія суддів не вважає обов`язковою для себе надану у вказаних справах правову оцінку відповідному рішенню Херсонською обласною радою народних депутатів».

30.          Однак в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 12.05.2015 у справі №2а-9075/11/2110 (К/800/4648/15), на яке покликається суд апеляційної інстанції та зазначає про відсутність преюдиції, вказано:

«Враховуючи викладене та відповідно до указу Президії Верховної Ради УРСР від 4 вересня 1984 року №7541-Х "Про зміну меж м.Херсона", апеляційний суд дійшов вірного висновку, що межа між містом Херсоном та смт.Антонівка проходить по Кіндійському шосе, вул. 22 Східній, вул. Кіндійській, і, як наслідок, земельні ділянки на території Східної виробничої зони площею 234 га. та земельні ділянки на території житлового сектору вулиць із 1-ї по 34-ту Східну в селищі Антонівка, в тому числі вулиць: Бурназяна, 8-го Березня, 24-го Серпня, Весняна, Кобзаря, Оксамитова, Козацька, Бордунова, Дибенка, Торкальна, Кіндійська, Антонівська, Джанкойська, 1-ша Східна, 2-га Східна, 3-тя Східна, 4-та Східна, 5-та Східна, 6-та Східна, 7-ма Східна, 8-ма Східна, 9-та Східна, 10-та Східна, 11-та Східна, 12-та Східна, 13-та Східна, 14-та Східна, 15-та Східна, 16-та Східна, 17-та Східна, 18-та Східна, 19-та Східна, 20-та Східна, 21-ша Східна, 22-га Східна, 23-тя Східна, 24-та Східна, 25-та Східна, 26-та Східна, 27-ма Східна, 28-ма Східна, 29-та Східна, 30-та Східна, 31-ша Східна, 32-га Східна, 33-тя Східна, 34-та Східна, Кіндійське шосе; провулки 1-й, 2-й, 3-й, 4-й Микільський належить територіальній громаді міста Херсона.
Аналогічна позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 20.02.2014р. у справі №К/800/56625/13».

31.          Вищезазначені рішення у справах №2а-390/11/2120 та № 2110/4576/12 стосувалися меж міста Херсона, а тому їх оцінка має першочергове значення для належного розгляду цієї справи.
32.          Згодом в оскаржуваному рішенні суд апеляційної інстанції зазначає: 

«В даному випадку, приналежність спірної території до земель Антонівської селищної ради вбачається з рішення Херсонської обласної ради народних депутатів № 311 від 10 березня 1994 року, а також підтверджується зібраними в матеріалах справи листом Управління Держземагенства у м. Херсоні Херсонської області від 10 березня 2015 року та копіями державних актів на право власності на земельні ділянки.
Крім того, в матеріалах справи наявні копії судових рішень у справах № 2а-390/11/2120 та № 2110/4576/12, якими, зокрема, зазначено про неправомірність втручання Херсонської міської ради у здійснення повноважень Антонівської селищної ради щодо розпорядження землями в межах населеного пункту - селища Антонівка, в тому числі спірними землями».

33.          При цьому Суд звертає увагу, що до цього суд апеляційної інстанції покликався на відсутність преюдиції у справі №2110/4576/12( К/800/56625/13). Отже, має місце протиріччя у висновках суду апеляційної інстанції.
34.          Також судом апеляційної інстанції так і не було проаналізовано і надано оцінку судовим рішенням у справі №2-а-6394/11/2170.
35.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
36.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
37.          До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
38.          За приписами чч. 1 і 4 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
39.          Відповідно до ч. 5 ст. 353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляд справи.
40.          Враховуючи вищезазначене, суд апеляційної інстанції повинен був переглянути рішення з урахуванням позиції Верховного Суду, чого не було здійснено, а тому Суд дійшов висновків про необхідність повторного повернення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
41.          Указом Президента України від 29.12.2017 №455/17 було ліквідовано Одеський апеляційний  адміністративний суд та утворено П`ятий апеляційний адміністративний суд в апеляційному окрузі, що включає Миколаївську, Одеську та Херсонську області, з місцезнаходженням у місті Одесі.
42.          Враховуючи зазначене, справу слід направити до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 353, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Херсонської міської ради задовольнити частково.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року у справі №666/8779/14-а скасувати.
Направити справу №666/8779/14-а на новий розгляд до П`ятого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб