ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 540/421/21
провадження № К/9901/43807/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області про визнання протиправним та нечинним рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковлєва О.В., Градовського Ю.М., Крусяна А.В. від 03 листопада 2021 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ

Позивач звернувся до суду з позовом про скасування рішення селищної ради  про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при його прийнятті порушено вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки до оскаржуваного рішення не застосовувалась процедура впровадження регуляторного акта. 

Вирішуючи справу, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи є оскаржуване рішення ради про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель регуляторним актом за наявності рішення ради про уведення в дію (впровадження) на території цієї адміністративно-територіальної одиниці та встановлення показника базової вартості одного квадратного метра землі?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області про визнання протиправним та нечинним рішення, у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення Нижньосірогозької селищної ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози» від 26 грудня 2012 року№ 353.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року позовні вимоги ОСОБА_1 було задоволено. 
Визнано протиправним та нечинним рішення Нижньосірогозької селищної ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози» від                               26 грудня 2012 року № 353.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області судовий збір у сумі 908,00 грн та витрати на професійну правничу допомогу у сумі 10232,36 грн.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому невиконання при його прийнятті вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» є підставою для визнання його нечинним.

4. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що   нормативну грошову оцінку земель смт Нижні Сірогози введено в дію іншим рішенням, а саме рішенням Нижньосірогозької селищної ради «Про застосування нової нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози» № 426 від 27 травня 2013 року, яке за своєю суттю є регуляторним актом

6. Рішення Нижньосірогозької селищної ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози» від 26 грудня 2012 року№ 353 не є  актом регуляторного характеру, оскільки це рішення не наділено сукупністю усіх ознак, притаманних регуляторному акту, відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

7. Скасування оскаржуваного рішення у судовому порядку не призведе до зміни обсягу прав та обов`язків позивача, не вплине на правову регламентацію спірних правовідносин, а отже не забезпечить захист його інтересів. 

8. Ураховуючи висновок суду про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог у цій справі, колегія суддів дійшла висновку, що понесені позивачем судові витрати  не підлягають розподілу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить:
- скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року, та залишити в силі рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним та нечинним рішення Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області від 26 грудня 2012 року № 353 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози»;
- скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 07 червня 2021 року в частині зменшення витрат на правничу допомогу та стягнути з Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області судові витрати, які складаються з судового збору 908,00 грн та витрат на правничу допомогу адвоката в суді першої інстанції в розмірі 27332,36 грн;
- стягнути з Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області на користь ОСОБА_1 судові витрати, які складаються з витрат на правничу допомогу адвоката в суді апеляційної інстанції в розмірі 12000,00 грн; 
- стягнути з Нижньосірогозької селищної ради Херсонської області на користь ОСОБА_1 судові витрати, які складаються з судового збору 1816,00 грн та витрат на правничу допомогу адвоката в суді касаційної інстанції в розмірі 6000,00 грн.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судами попередніх інстанцій установлено, що 10 листопада 2020 року між ОСОБА_1 (орендар) та Нижньсіроkозькою селищною радою (орендодавцем) укладено договір оренди окремого індивідуально визначеного майна, що належить до комунальної власності Нижньосірогозької селищної ради. Предметом зазначеного договору оренди від 10 листопада 2020 року є споруда № 1 - майданчик для розміщення спортивних, торгівельних та побутових об`єктів загальною площею 11386 кв.м, який розташований на земельній ділянці за кадастровим номером 6523855100:01:001:0328, площею 1.1386 га (11386 кв.м).

11. Рішенням Нижньосірогозької селищної ради Херсонської ради Херсонської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт. Нижні Сірогози Нижньосірогозька селищна рада Нижньосірогозького району Херсонської області» від                              26 грудня 2012 року № 353 затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози, розроблену командитним товариством Науково-впроваджувальна фірма «Нові технології».

12. Уважаючи рішення Нижньосірогозької селищної ради Херсонської ради Херсонської області «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози Нижньосірогозька селищна рада Нижньосірогозького району Херсонської області» від 26 грудня 2012 року № 353 протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 14 травня 2020 року у справі № 280/2100/19, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 16 березня 2020 року у справі № 361/193/17, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а. 

14. Скаржник зазначає, що Верховний Суд, застосовуючи у подібних правовідносинах положення статей 1, 3, 8, 9, 12, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», встановив, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативно грошової оцінки земель є нормативно-правовим регуляторним актом, яке прийнято з порушенням принців державної регуляторної політики.

18. Нижньосірогозька селищна рада Херсонської області подала відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін, посилаючись на те, що фактичні обставини справи, що розглядається, і у справах, на які здійснюється посилання у касаційній скарзі суттєво відрізняються і не дають підстав стверджувати про їх однаковий, аналогічний, тотожний характер.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

19. Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

20. Згідно із пунктами 24, 35 статті 26    Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України, затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.

21. Частинами першою, другою, п`ятою, дванадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. 
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. 
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. 
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

22. Правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні визначено Законом України «Про оцінку земель».

23. Відповідно до статті 1 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

24. Частиною п`ятою статті 5 Закону України «Про оцінку земель» визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

25. Згідно із частиною третьою статті 7 Закону України «Про оцінку земель» розробниками технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок є особи, які згідно із Законом України «Про землеустрій» мають право на здійснення діяльності у сфері землеустрою. Відповідність технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок положенням нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил засвідчується: у паперовій формі - підписом та особистою печаткою сертифікованого інженера-землевпорядника; в електронній формі - електронним цифровим підписом сертифікованого інженера-землевпорядника згідно із законодавством про використання електронного цифрового підпису.

26. Приписами частини першої статті 13 Закону України «Про оцінку земель» визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться у разі: визначення розміру земельного податку; визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності; визначення розміру державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом; визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва; розробки показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель; відчуження земельних ділянок площею понад 50 гектарів, що належать до державної або комунальної власності, для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд; проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення (у разі якщо попередня нормативна грошова оцінка земельних ділянок у цьому масиві не проводилася протягом 5 років до дня прийняття уповноваженим органом рішення про проведення такої інвентаризації).

27. Відповідно до частини першої статті 15 Закону України «Про оцінку земель» підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

28. Статтею 18 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться: розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років; розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5 - 7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7 - 10 років. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій».

29. Згідно із частиною першою статті 20 Закону України «Про оцінку земель» за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт.

30. Частиною першою статті 23 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Протягом місяця з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації.

31. Відповідно до Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації (частина перша статті 25).
Замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі (частина перша статті 26).
Розробники документації із землеустрою несуть відповідно до закону відповідальність за достовірність, якість і безпеку заходів, передбачених цією документацією (частина третя статті 28).

32. Частинами першою - третьою статті 201 Земельного кодексу України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.

33. Згідно із статтею 1 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; 
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти; 
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;

34. Згідно із частиною першою статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.

35. Частинами першою - третьою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. 
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

36. Згідно із частиною другою статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

37. Статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

38 Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

39. Щодо невідповідності висновків суду апеляційної інстанції наявній правозастосовчій практиці Верховного Суду, викладеній у постановах від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від              14 травня 2020 року у справі № 280/2100/19, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 16 березня 2020 року у справі № 361/193/17, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18,   від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, колегія суддів виходить з такого.

40. За змістом пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, як підстава для касаційного оскарження судового рішення, може мати місце у випадках, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права саме у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

41. Неоднакове застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у подібних правовідносинах норм матеріального права матиме місце в разі, коли суд касаційної інстанції за тотожних предмета спору, підстав позову та за аналогічних обставин і однакового матеріально-правового регулювання спірних правовідносин дійшов протилежних висновків щодо заявлених позовних вимог. Саме такий висновок наведено у постанові Верховного Суду від 06 квітня 2021 року у справі № 809/1465/14.

42. Подібність правовідносин, за висновками Великої Палати Верховного Суду, означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/7, пункт 40 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21 грудня 2016 року у справі № 910/8956/15 та від                      13 вересня 2017 року у справі № 923/682/16.

43. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 травня 2020 року у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від                             16 травня 2018 року у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від                12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від                            16 січня 2019 року у справі № 757/31606/15-ц).

44. Посилання скаржника на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 14 травня 2020 року у справі № 280/2100/19 та від 16 березня 2020 року у справі № 361/193/17,  колегія суддів вважає неприйнятними, оскільки Верховний Суд не формував правової позиції щодо застосування норм матеріального права.

45. Так, у справі № 280/2100/19 установлено, що ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, позовну заяву  було залишено без розгляду у зв`язку із пропуском позивачем строку звернення до суду і від позивача не надійшло заяви про поновлення цього строку.

46. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій у справі № 280/2100/19, Верховний Суд скасував ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 17 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2019 року, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду.

47. У справі № 361/193/17 Верховний Суд скасував рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 травня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2019 року, а справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

48. Постанови Верховного Суду, а саме: від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від                  29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, на які посилається позивач у касаційній скарзі, містять висновки щодо застосування норм права, зокрема, Законів України: «Про місцеве самоврядування в Україні»; «Про оцінку земель»; «Про землеустрій», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; Земельного кодексу України, й стверджують про належність рішень органів місцевого самоврядування стосовно затвердження нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної територіально-адміністративної одиниці до нормативно-правових актів регуляторного характеру.

49.    Разом з тим, фактичні обставини справи, що розглядається, і у справах, на які здійснюється посилання у касаційній скарзі суттєво відрізняються і не дають підстав стверджувати про їх однаковість, аналогічний, тотожний характер.

50.        Так, у постановах Верховного Суду від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від                     29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-а, від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 06 березня 2019 року у справі № 803/417/18 предметом оскарження виступали рішення органів місцевого самоврядування щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок певної адміністративно-територіальної одиниці із одночасною вказівкою у ньому на показник базової вартості одного квадратного метра землі або ж без такої.

51.        У всіх цих випадках оскаржувались рішення, якими остаточно вирішено питання щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.

52.    У справі ж, яка розглядається, на відміну від вищезгаданих судових прецедентів, суд апеляційної інстанції установив, що питання стосовно проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок смт Нижні Сірогози», уведення її в дію (впровадження) на території цієї адміністративно-територіальної одиниці та встановлення показника базової вартості одного квадратного метра землі остаточно вирішено із прийняттям рішення  Нижньосірогозької селищної ради «Про застосування нової нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози» від 27 травня 2013 року № 426.

53.    Зокрема, цим рішенням впроваджено та введено в дію з 01 січня 2014 року нормативну грошову оцінку земель смт Нижні Сірогози із застосуванням базової вартості одного квадратного метра у розмірі 34,20 грн.

54.    Тобто, саме із прийняттям цього рішення зазнали змін правовідносини, у яких виник спір, і саме такий акт органу місцевого самоврядування встановив для позивача відповідні обов`язки й мав безпосередній вплив на його права.

55.    Водночас, частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

56.    Право на судовий захист закріплено й статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

57. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод         або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

58.    Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

59.    За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року  № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

60. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але й вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

61.    При цьому, позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об`єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивача у сфері публічно-правових відносин.

62.    З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

63.    Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

64.        До таких висновків щодо застосування норм права дійшов Верховний Суд у постанові від                22 серпня 2019 року у справі № 288/1557/16-а. Ці висновки Верховного Суду стосуються узагальненої парової оцінки питання права на судовий захист у адміністративному судочинстві, умов та порядку реалізації цього права, а тому можуть бути застосовані й до справи, яка розглядається.

65.    Спірне ж рішення Нижньосірогозької селищної ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель смт Нижні Сірогози» від 26 грудня 2012 року № 353, за даних конкретних обставин справи, не мало впливу, в тому числі регуляторного, на правовідносини, у яких виник спір, не змінювало їх і не припиняло дію попередніх актів з цього питання, а відтак не могло порушувати прав позивача й не вимагало застосування спеціальних регуляторних процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

66.    Скасування ж оскаржуваного рішення у судовому порядку, у цьому конкретному випадку, не призведе до зміни обсягу прав та обов`язків позивача, не вплине на правову регламентацію спірних правовідносин, а отже не забезпечить ефективний захист його прав та інтересів. У такому випадку не буде досягнуто виконання завдання адміністративного судочинства.

67. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у подібних правовідносинах у постанові від 07 жовтня 2021 року у справі № 160/17179/20 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від неї.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

68. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  не оскаржується.  

Суддя-доповідач          Н.В.    Коваленко
       
Судді                                                                                                                 Я.О.    Берназюк

                                                                                                                                       В.М. Шарапа