ОКРЕМА ДУМКА
судді Кравчука В.М.

18 травня 2022 року 

м. Київ
справа №154/3345/16
адміністративне провадження №К/9901/42686/18

Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянула адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.04.2017 за позовом ОСОБА_1 до Володимир-Волинської міської ради, третя особа - ОСОБА_2 , про визнання незаконним та часткове скасування рішення.

1.          У цій справі постало питання щодо правомірності відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (далі - дозвіл) ОСОБА_1 через те, що дозвіл на цю ж ділянку надано іншій особі - ОСОБА_2 . Думки судів першої та другої інстанції розійшлися.

2.          Згідно із частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №   2768-III (далі - ЗК України) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

3.          Справи цієї категорії вже вирішувалися Верховним Судом.
Зокрема, у постановах від 28.09.2021 у справі №   815/6942/17, 28.09.2021 у справі №   462/4395/17, від 22.10.2020 у справі №815/7279/16, від 11.12.2019 у справі №   814/1241/16, від 15.09.2020 у справі №   815/3055/17 та інших cформульовано правовий висновок про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України.
4.          У справі № 545/808/17, як і у справі, що розглядається, виникла ситуація, коли на одну й ту саму земельну ділянку претендували дві особи. При цьому позивач звернувся до сільської ради з відповідною заявою раніше, аніж інша особа.
5.          У постанові від 27.02.2018 Верховний Суд погодився з тим, що «чинним законодавством не передбачено право сільської ради відступати від положень ст.118 Земельного кодексу України, в тому числі не передбачено й прийняття міською радою рішення про відмову у задоволенні вимоги, порушеної в заяві про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, у зв`язку з відведенням земельної ділянки іншій особі».
6.          Згодом цей висновок було застосовано в багатьох інших справах. Узагальнено його суть зводиться до того, що дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки треба надавати усім, хто звернувся. Як наслідок, проект можуть розробляти одночасно декілька замовників, а хто з них отримає ділянку, - визначатиметься на стадії затвердження проекту та надання її у власність.
7.          Водночас у постанові від 29.09.2020 у цивільній справі №   688/2908/16-ц, посилання на яку було в ухвалі про передачу справи на розгляд палати, Велика Палата Верховного Суду сформулювала загальні підходи до вирішення таких спорів:

41. … неможливо надати єдину універсальну відповідь на питання про те, чи є поведінка органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, правомірною чи неправомірною. Відповідь на це питання залежить від оцінки такої поведінки як добросовісної чи недобросовісної, і така оцінка має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.

8.          На думку колегії суддів, яка передавала справу на розгляд Судової палати, з урахуванням вищезазначеного висновку ВПВС, потребує уточнення загальний підхід про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу, і висловлення правової позиції щодо його застосування до ситуацій, коли на одну й ту саму ділянку претендує декілька осіб.
9.          Судова палата залишилась на попередній позицій, висловивши думку, що:

"ключовим для вирішення питання про правомірність дій органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам, є оцінка добросовісності дій міської ради під час ухвалення оскаржуваного рішення. 
Зазначений правовий висновок є застосовним до ситуацій, коли спір виник у зв`язку із наданням дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки двом (чи більше) особам, тобто коли на одну ділянку є два кандидати. 
Велика Палата Верховного Суду не заперечувала саму можливість надання дозволу декільком заявникам, запропонувавши оцінювати правомірність таких рішень з огляду на їх добросовісність, виходячи з конкретних обставин справи.
Натомість у справі, що розглядається, дозвіл було надано одній особі - ОСОБА_2 . У зв`язку із цим, позивачеві у наданні дозволу було відмовлено. 
Тобто обставини справи №   688/2908/16-ц, посиланням на яку мотивовано передачу справи на палату, і справи, що розглядається, суттєво відрізняються. З огляду на це, підстав для відступу від попередніх правових висновків немає.
Водночас, застосуванню підлягає правовий висновок про вичерпність переліку підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачених частиною сьомою статті 118 ЗК України (п. 21 цієї постанови), та правовий висновок про незаконність відмови у наданні дозволу у зв`язку з відведенням земельної ділянки іншій особі (п. 23 цієї постанови)".

10.          Цей висновок не видається переконливим. А в умовах дефіциту земель може призвести до порушення прав громадян, що мають намір приватизувати земельну ділянку.
11.          Дійсно, ч. 7 ст. 118 ЗК України передбачає виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу. Однак ця правова норма запроваджувалася тоді, коли вільних земель було вдосталь для того, щоб задовольнити потреби громадян та забезпечити право на приватизацію.
12.          З часу появи цієї норми соціально-економічна ситуація в Україні істотно змінилася. Землі є обмеженим ресурсом. Вільних земель недостатньо для того, щоб кожен, хто має право, міг скористатися правом на приватизацію.
13.          Формальний підхід, який не враховує дефіциту земель та, як наслідок, конкуренції між заявниками, кожен з яких має право на приватизацію, не сприяє вирішенню питань, що постають перед органами та місцевими радами, які надають землі у власність.
14.          Слідуючи судові практиці, ці органи мають надавати дозволи усім бажаючим. За такого підходу, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки може розроблятися паралельно декількома особами. Між тим, метою такого проекту є лише формування земельної ділянки як об`єкту цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру (ст. 791- ЗК України). Очевидно, немає необхідності формувати одну й ту саму земельну ділянку за різними проектами землеустрою різних замовників.
15.          Крім того, треба враховувати інтереси людей. Рішення про надання дозволу є стартом «земельної» процедури, що має на меті отримання ділянки у власність. Люди на це сподіваються. Ці очікування є правомірними та легітимними, оскільки ґрунтуються на законі, що надає їм право на приватизацію, та адміністративному акті (дозволі) органу, який розпоряджається землею.
16.          Якщо одну ділянку може бути надано лише одній людині, який сенс «виводити на старт» двох чи більше? Змагальність тут навряд чи доцільна. 
17.          На мою думку, одночасне надання дозволів на розробку проекту відведення на одну й ту саму земельну ділянку декільком особам не відповідає ознакам добросовісної поведінки, оскільки створює завідомо конфліктну ситуацію між особами, кожен з яких має законні очікування на отримання ділянки у власність у майбутньому, але отримати зможе лише один.
18.          Навпаки, з метою запобігання ймовірному конфлікту, орган, що розглядає заяви, розуміючи, що надати ділянку двом бажаючим неможливо, повинен надавати дозвіл лише одній особі. Надання дозволу одній особі унеможливлює надання дозволу іншій, а отже, об`єктивно, є підставою для відмови.
19.          Звісно, питання про надання пріоритету одному чи іншому заявнику можна вирішувати не на стадії дозволу, а пізніше - на стадії затвердження проекту землеустрою і надання земельної ділянки у власність. Однак правової проблеми це не знімає. Немає правової норми, яка б врегульовувала ці правовідносини і встановлювала якому заявнику надавати перевагу - чи то на старті (надання дозволу), чи то на фініші (надання ділянки у власність).
20.          На мою думку, ч.   7 ст. 118 ЗК України не регулює правовідносин, що виникають у зв`язку із зверненням декількох осіб за наданням дозволу на ту саму ділянку. Ці правовідносини не врегульовано іншими нормативними актами. Звісно, цю прогалину повинен заповнити законодавець. Однак спори такі є, і відсутність законодавства не може бути перешкодою у здійсненні правосуддя. Якщо є спір, має бути рішення.
21.          Можна було б піти традиційним шляхом подолання прогалин, застосувавши аналогію закону або права. Проте у ч. 6 ст. 7 КАС України передбачено, що аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування. Оскільки відмова у наданні дозволу - це сфера підстав та меж повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, аналогія закону та права є неможливою.
22.           Разом з тим, ця норма не перешкоджає розв`язувати спір, застосовуючи правові принципи, зокрема добросовісності, належного врядування. Навпаки, відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України усі рішення суб`єктів влади перевіряються на дотримання цих принципів.
23.          У справі №688/2908/16-ц, яку вже згадували, розв`язуючи спір між двома претендентами на оренду однієї земельної ділянки, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про проведення конкурсу. 
Звісно, конкурентний підхід до відносин приватизації не може застосовуватися, зважаючи на її безоплатність. Однак сам принцип надання ділянки лише одному з претендентів, визначених добросовісно та на об`єктивних засадах, є прийнятним і у справі, що розглядається.
24.          Застосовуючи цей висновок, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду у постанові від 09.12.2020 у справі № 617/763/16-ц зауважив: «надання дозволу … на розробку проекту землеустрою двом окремим громадянам щодо однієї і тієї ж земельної ділянки, є таким, що суперечить вимогам землеустрою, та сприяє позбавлення одного з них можливості завершити розпочату ним відповідно до вимог чинного законодавства процедуру отримання у власність земельної ділянки».
25.          Цей висновок суди застосували також у постановах від 03.02.2021 у справі №   686/10381/16, від 19.05.2021 у справі № 472/1285/17, від 09.06.2021 у справі №   128/1329/18 та від 01.09.2021 у справі № 386/987/19.
26.          Ці правові висновки не узгоджуються з попередньою практикою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Тому їх слід було б змінити з урахуванням як практики Великої Палати Верховного Суду, так і ґрунтованій на ній практиці Касаційного цивільного суду.
27.          Звертаю увагу, що рішення Володимир-Волинської міської ради Волинської області від 10.06.2016 № 8/7 «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, зміни цільового призначення» приймалося за наслідками розгляду заяв обох претендентів - позивача і ОСОБА_2 . 
28.          Як убачається з п. 9 оскаржуваного рішення, підставою для відмови позивачу в наданні дозволу стали рекомендації постійної депутатської комісії міської ради з питань містобудування, ЖКГ, інфраструктури, комунальної власності, енергозбереженню та земельних відносин Володимир-Волинської міської ради, суть яких - надавати ділянки згідно зі списком черговості.
29.          Суди встановили, що ОСОБА_2 звернувся з заявою 01.04.2016. Натомість, ОСОБА_1 - 29.04.2016. Тобто позивач звернувся із заявою на 28 днів пізніше, ніж ОСОБА_2 .
30.          Вважаю, що відмовляючи у наданні дозволу, відповідач діяв добросовісно і в основу рішення поклав об`єктивний критерій - черговість надходження заяви. Таке обґрунтування рішення не є свавільними і має раціональне підґрунтя.
31.          Відтак рішення ради, на мою думку, є правомірним, добросовісним, справедливим і узгоджується з принципом «належного врядування». 
32.          Вважаю, що постанову суду апеляційної інстанції, якою по-суті відмовлено у задоволенні позову про скасування рішення ради, слід було залишити без змін.

Суддя                                                                                                               Кравчук В.М.