ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 0640/4024/18
адміністративне провадження № К/9901/9098/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №0640/4024/18
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, Мартинівської сільської ради Пулинського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року (суд у склаі головуючої судді - Єфіменко О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Совгирі Д. І., суддів: Курка О. П. Матохнюка Д.Б.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          08.08.2018 ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суд з позовом до  Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, Мартинівської сільської ради Пулинського району Житомирської області , в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, що пов`язана з порушенням розгляду заяви ОСОБА_1 від 25.06.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, яка зареєстрована 25.06.2018 за №А-6919/0/21-18;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 25.06.2018, яка зареєстрована 25.06.2018 за №А-6919/0/21-18 і прийняти рішення у формі наказу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду для сінокосіння і випасання худоби орієнтовною площею 13,3000 га, яка розташована за межами села Видумка Пулинського району Житомирської області.
2.          В обґрунтування позовних вимог зазначила, що  відповідачем порушено порядок розгляду її заяви, оскільки рішення про відмову у наданні дозволу на розробку землеустрою прийнято не у формі наказу. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року, залишеним без змін  постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року, адміністративний позов задоволено частково. 
Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, яка пов`язана з порушенням розгляду заяви ОСОБА_1 від 25.06.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки, яка зареєстрована 25.06.2018 за №А-6919/0/21-18.
Зобов`язано Мартинівську сільську раду Пулинського району Житомирської області прийняти до розгляду, зареєструвати та розглянути заяву ОСОБА_1 від 25.06.2018, що зареєстрована Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області 25.06.2018 за №А-6919/0/21-18.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
4.          Рішення судів мотивовані тим, що висновки відповідачів про відмову позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду для сінокосіння і випасання худоби орієнтовною площею 13,3000 га, яка, розташована за межами села Видумка Пулинського району Житомирської області, не відповідають фактичним обставинам справи. Лист відповідача про відмову у задоволенні заяви позивача не є рішенням суб`єкта владних повноважень та не відповідає вимогам  частини 2 статті 19 Конституції України та  частини 2 статті 2 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.          Не погоджуючись з ухваленими по справі рішеннями, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення. У задоволені позову відмовити повністю.
6.          Касаційна скарга аргументована тим, що  Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області вжило всіх необхідних заходів для належного розгляду заяви позивачки. Відмова у наданні запитуваного дозволу обумовлена тим, що землі, на які претендує позивач, відносяться до підвищеного ступеня родючості. Використання їх для сінокосіння є нераціональним.
Касатор також вказує на те, що ним було направлено запит до Мартинівської сільської об`єднаної територіальної громади про погодження або відмову у погодженні щодо надання Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. У відповідь на вказаний запит Мартинівською сільською радою 27.07.2018 року було прийнято рішення №198 про відмову у погодженні надання запитуваного дозволу.  
7.          Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Анцупової Т. О., суддів - Кравчука В. М., Стародуба О. П.
ухвалою від 25 квітня 2019 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
8.          Позивач надала відзив на касаційну скаргу, в якому просила вирішити питання про закриття касаціного провадження провадження у справі на підставі пункту 2 частини 1 статті 339 КАС України. В обґрунтування вказаного клопотання зазначила, що касаційну скаргу підписано особою, яка не мала права її підписувати.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 25.06.2019, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 травня 2022 року прийнято до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 04 травня 2022 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9.           ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою від 25.06.2018 в якій просила видати наказ про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду з цільовим призначенням "для сінокосіння і випасання худоби" орієнтовною площею 13,3000 га, яка розташована за межами села Видумка Пулинського району Житомирської області.
10.          У заяві позивача зазначено орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення.
До заяви додано схему розташування земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, яка відводиться в оренду з бажаним строком оренди 49 років для сінокосіння і випасання худоби орієнтовною площею 13.3000 га, яка розташована за межами села Видумка Пулинського району Житомирської області.
11.          Заява позивача від 25.06.2018 була зареєстрована у Головному управлінні Держгеокадастру у Житомирській області 25.06.2018 за №А-6919/0/21-18.
12.          25.07.2018 ОСОБА_1 отримала лист від Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 25.07.2018 №А-6919/0-4088/0/22-18, у якому було повідомлено, що її заяву розглянуто та відмовлено у задоволенні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вищезазначеної земельної ділянки в оренду (а.с. 23). Підставою для відмови зазначено, що відповідно до довідки відділу у Пулинському районі вказана заявником у клопотанні земельна ділянка має орієнтований склад угідь - рілля. У даному випадку місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам Законів України "Про рослинний світ", "Про охорону земель", оскільки порушується порядок використання угідь. 
Крім того під час розгляду клопотання позивачки встановлено, що земельна ділянка, яку вона бажає отримати в оренду, знаходиться на території Мартинівської сільської об`єднаної територіальної громади Пулинського району. Відділом розпорядження землями сільськогосподарського призначення у відповідності до статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" направлено запит до Мартинівської сільської об`єднаної територіальної громади стосовно надання рішення про погодження або відмову у погодженні щодо надання Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Однак, станом на поточну дату до Головного управління рішення про погодження або про відмову у погодженні Мартинівської сільської об`єднаної територіальної громади не надходило.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13.           Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
14.          Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15.          8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
16.          За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
17.          За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
18.          Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно з ч.1 ст.33 ЗК України встановлено, що земельні ділянки, призначені для ведення особистого селянського господарства, можуть передаватися громадянами у користування юридичним особам України і використовуватися ними для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення цих земельних ділянок.
Частиною 2 статті 22 ЗК України встановлено, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).
Відповідно до ч.2 ст.22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Згідно частин першої-третьої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.
Частинами 1-3 статті 123 ЗК України передбачено, що надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.
Земельні ділянки державної та комунальної власності, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна, що перебувають у державній чи комунальній власності, передаються особам, зазначеним у пункті "а" частини другої статті 92 цього Кодексу, лише на праві постійного користування.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. 
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У цій же частині статті 123 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.
У свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися "відмовою у наданні дозволу" у розумінні статті 123 ЗК України.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
19.          Водночас, у частині третій статті 123 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
Так само дана стаття не визначає прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
Пунктом 9  Положення про  Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, яке затверджене постановою КМУ від 14 січня 2015 № 15 « Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Положення № 15) передбачено, що  Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015р. №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотань позивачки), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5  (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Зазначені вище норми дають підстави для висновку, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру, цей орган має видавати відповідний наказ.
Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей. 
Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 28 травня 2020 року у справі №813/1949/16 та від 14 серпня 2020 року у справі № 815/6699/17 та відповідає усталеній практиці Верховного Суду у даній категорії справ.
У межах цього адміністративного спору позивачка звернулася до відповідача із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив відповідь у формі листа. 
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Отже, наданий відповідачем лист не може сприйматися судом як належна відмова у наданні такого дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності стосовно розгляду поданих позивачем заяв.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 червня 2020 року у справі №823/1166/17, від 25 червня 2020 року у справі №818/1010/17, від 14 серпня 2020 року у справі № 815/6699/17.
20.          Таким чином, колегія суддів Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для часткового задоволення позову шляхом визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо нерозгляду у встановлений строк заяви позивача та зобов`язання розглянути таку заяву.
21.          Доводи, викладені у касаційній скарзі, щодо правомірності відмови у наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою колегія суддів вважає необґрунтованими з огляду на встановлений в ході судового розгляду факт неналежного розгляду заяви позивача та неприйняття уповноваженим органом жодного із передбачених законом рішень.
Відтак, відутність визначеного законом рішення про відмову у наданні запитуваного дозволу унеможливлює надання судом оцінки правомірності підстав, на яких воно ґрунтується.
22.          Таким чином, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
23.           Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
24.          З огляду на викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
25.           Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
26.           Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області - залишити без задоволення.
Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року  та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року у справі №0640/4024/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                                                     С.Г. Стеценко
                                                                                                    Л.В. Тацій