ПОСТАНОВА
Іменем України

31 травня 2022 року 
Київ
справа №805/2783/17-а
адміністративне провадження № К/9901/48/18  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №805/2783/17-а
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Василенко Л.А., суддів: Гайдара А.В., Ястребової Л.В.,
в с т а н о в и в :
У серпні 2017 року  ОСОБА_1  звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, в якому просила: 
- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області щодо відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 14 років, площею 25,00 га пасовищ із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Керменчицької сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби (лист головного управління Держгеокадастру від 12.06.2017 № К-2260/0-1692-17); 
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області виключити з переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги земельну ділянку площею 25, 00 га пасовищ із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Керменчицької сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби, зобов`язавши Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 14 років, площею 25, 00 га пасовищ із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Керменчицької сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби зареєстроване в головному управлінні Держгеокадастру в Донецькій області від 12.05.2017 року №К-2260/0/5-17 відповідно до вимог Земельного кодексу України.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року позов задоволено.
Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області щодо відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 14 років, площею 25,00 га пасовищ із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Керменчицької сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби (лист головного управління Держгеокадастру від 12.06.2017 №К-2260/0-1692-17).
Зобов`язано відповідача виключити з переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги земельну ділянку площею 25,00 га пасовищ із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Керменчицької сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби (земельна ділянка, на яку позивач подав клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою), зобов`язавши Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області розглянути клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 14 років, площею 25,00 га пасовищ із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Керменчицької сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби зареєстроване в головному управлінні Держгеокадастру в Донецькій області від 12.05.2017 №К-2260/0/5-17 відповідно до вимог ЗК України.
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким у задволенні позову відмовлено.
Судами встановлено, що 12 травня 2016 року позивачка звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області із клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду строком на 14 років, площею 25,00 га пасовищ і земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, на території Керменчинської сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби. 
До клопотання позивачкою було додано: копію паспорту громадянина України; копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номеру; графічні матеріали; інформаційну довідку Міськрайоного управління Держгеокодастру у Великоновосілківському районі та м. Донецьку Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області, відповідно до якої витребувана в оренду земельна ділянка належить до земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі, в користування чи власність не надавалась, до особливо цінних земель, у тому числі земель природно-заповідного фонду історико-культурного призначення та земель іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення не віднесена. Витребувана земельна ділянка сформована, зареєстрована в НКС за кадастровим номером 1421284000:01:001:0614. Дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки не надавався. Роботи з інвентаризації земель сільськогосподарського призначення на зазначеній земельній ділянки не проводились.
Проте Головне управління Держгеокадастру у Донецькій області листом від 12.06.2017 року №К-2260/0-1692/6-17 «Про розгляд клопотання» повідомило позивачку, що надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можливо. Рішення обґрунтовано тим, що витребувану земельну ділянку загальною площею 25,00 га відповідно до статей 134, 136 ЗК України планується включити до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги
Позивачка, вважаючи вказану відмову відповідача протиправною, звернулася до суду із цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що у відповідача були відсутні підстави, передбачені Земельним кодексом України (станом на час виникнення спірних правовідносин) для відмови у наданні позивачці дозволу на розробку проекту землеустрою. 
Апеляційний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в задоволенні позову, виходив з того, що положення ЗК України визначають пряму заборону відчуження земельних ділянок, включених до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить його скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції. Вказує, що на час подачі нею заяви про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, спірна земельна ділянка не була включена до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які виставляються на земельні торги у формі аукціону
У поданому відзиві відповідач просить відмовити у задоволенні скарги, а оскаржуване судове рішення залишити без змін. 
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Так, частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Положеннями частини третьої статті 22 ЗК України передбачено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Відповідно до частини першої статті 34 ЗК України громадяни можуть орендувати земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби.
Згідно із частиною третьою статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.
За приписами частини другої статті 134 ЗК України не підлягають продажу на конкурентних засадах (земельних торгах) земельні ділянки державної чи комунальної власності або права на них у разі передачі громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, для городництва.
Положеннями статті 123 ЗК України визначено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Водночас, підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 123 ЗК України порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у користування;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 Земельного кодексу України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
За змістом норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у користування.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що в якості підстав для відмови у наданні позивачці в користування земельної ділянки, ГУ Держгеокадасту у Донецькій області вказало на наміри включити таку до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги.
Відповідно до частин першої, третьої статті 136 ЗК України організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу. Добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об`єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови. Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Отже, законодавцем чітко визначено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів, тому вирішальним фактором є включення земельних ділянок до переліку земель, які виставлені на земельні торги.
Верховний Суд розглядав справи, де поставало таке ж питання, і у постанові від 03.04.2018 у справі № 815/3059/17 дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Ця правова позиція була підтримана в інших постановах Верховного Суду, зокрема, від 23.01.2020 у справі №620/1058/19, від 28.10.2020 у справі №819/1976/17, від 22.10.2020 у справі №815/7279/16, і колегія суддів не знаходить підстав не погодитися із такою.
Проте, на час розгляду заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, такий Перелік відповідачем затверджено не було.
Колегія суддів також вважає необґрунтованими посилання апеляційного суду на Постанову №413, якою затверджено "Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" (далі - Стратегія).
Так, Постанова №413 була прийнята та набула чинності після звернення позивачки до відповідача із клопотанням про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та після надання відповіді Держгеокадастром.
Крім того, за змістом Стратегії, затвердженої Постановою №413, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в оренду повинні: передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності в оренду за наявності агрохімічного паспорта земельної ділянки; у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати в оренду лише за результатами земельних торгів.
Разом з тим, Постанова №413 не врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянам, а лише затверджує Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Будь-яких змін до самого порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого ЗК України, у зв`язку із затвердженням вказаної Стратегії, внесено не було.
Верховний Суд враховує також і те, що Стратегія не є нормативно-правовим актом, що містить обов`язкові до виконання норми права. Вона лише визначає напрямки удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними на майбутнє.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30.05.2019 у справі №817/1347/17, від 10.10.2019 у справі №814/1959/17.
Крім того, Рішенням Конституційного Суду України від 25.06.2019 №8-р/2019 Постанову №413 зі змінами визнано такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною) та визначено, що така втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього рішення.
У свою чергу, відповідно до частини 4 статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.
Центральним орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, яке затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (надалі - Положення) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.
Пунктом 8 даного Положення передбачено, що Головне управління Держгеокадастру в області у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. Тому, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися Головним управлінням Держгеокадастру в області розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу.
У межах цього спору позивачка звернулася до відповідача із клопотанням, за наслідками розгляду якого останній повинен був прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як ГУ Держгеокадастру у Донецькій області протиправно направив позивачці відповідь у формі листа.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Донецькій області з питань надання позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою чи про відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які повинен був ухвалити згідно з нормами законодавства.
Таким чином, наданий відповідачем лист не може сприйматися як належна відмова у наданні цього дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 11.11.2020 у справі №822/89/18, від 29.10.2020 у справі №0640/3541/18, від 15.09.2020 у справі №802/2321/17-а.
За вказаних обставин колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо неправомірності відмови, викладеної у формі листа та наявність підстав для зобов`язання розглянути клопотання відповідно до вимог ЗК України.
Разом з цим, колегія суддів вважає передчасною позовну вимогу про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області виключити з переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги земельну ділянку площею 25, 00 га пасовищ із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Керменчицької сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби, з огляду на те, що таке рішення на час виникнення спірних правовідносин відповідачем не приймалось.
За приписами статті 352 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 345, 349, 352, 355, 356  Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року -  скасувати.
Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області виключити з переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, права на які можуть бути виставлені на земельні торги земельну ділянку площею 25, 00 га пасовищ із земель сільськогосподарського призначення державної власності, що перебувають у запасі на території Керменчицької сільської ради Великоновосілківського району Донецької області за межами населених пунктів для сінокосіння і випасання худоби (земельна ділянка, на яку позивач подав клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою)- скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.
В решті постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року - залишити в силі. 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик 
 А.І. Рибачук ,
Судді Верховного Суду