ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 серпня 2022 року 
м. Київ
справа №420/789/21
адміністративне провадження № К/9901/22178/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача: Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні справу за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю «Проект ініціатива група», за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Комунальне підприємство «ЖСК «Порто-Франківський», Відділ контролю та моніторингу за станом території району Приморської районної адміністрації Одеської міської ради, Департамент комунальної власності Одеської міської ради, Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради, Управління охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради, про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Проект ініціатива груп» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року (колегія суддів у складі: головуючий суддя - Яковлєв О.Є., судді - Градовський Ю.М., Крусян А.В.), 

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1.          Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради звернулось до суду з позовом, у якому заявило вимоги про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт № ОД 112181841641 від 03 липня 2018 року; зобов`язання привести об`єкт будівництва до первісного стану.

2.          Позивачем подано клопотання про забезпечення адміністративного позову шляхом накладення заборони здійснювати будь-які підготовчі та будівельні роботи на земельних ділянках, що розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Колонтаївська, 14а.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3.          Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року відмовлено у задоволенні клопотання про забезпечення адміністративного позову.

4.          Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради задоволено.

5.          Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року скасовано. Задоволено клопотання Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про забезпечення позову. Заборонено здійснення будь-яких підготовчих та будівельних робіт на земельних ділянках, що розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Колонтаївська, 14а.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6.          Не погоджуючись із прийнятим рішенням, ТОВ «Проект ініціатива груп» звернулось до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року скасувати і залишити в силі ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року, якою у задоволенні клопотання Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про забезпечення позову відмовлено.

7.          Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі.

8.          Ухвалою Верховного Суду від 02 серпня 2022 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження у відповідності до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Стислий виклад обставин у справі, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

9. Відмовляючи у задоволенні клопотання про вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність будь-яких об`єктивних даних, з яких можливо зробити висновок, що до моменту ухвалення рішення в адміністративній справі існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, а захист цих прав, свобод або інтересів стане неможливим без вжиття заходів забезпечення позову, чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

10.          Наведені позивачем підстави для вжиття заходів забезпечення позову, шляхом накладення заборони здійснювати будь-які підготовчі та будівельні роботи на земельних ділянках, що розташовані за адресою: м. Одеса, вул. Колонтаївська, 14а до набрання законної сили судовим рішенням в даній адміністративній справі, не знайшли свого підтвердження на час вирішення питання щодо вжиття заходів забезпечення позову.

11.          Суд апеляційної інстанції, скасовуючи ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року та приймаючи рішення про вжиття заходів забезпечення позову, установив, що ТОВ «Проект ініціатива Груп» є замовником будівництва, а саме реконструкції одноповерхового нежитлового приміщення, що розташоване за адресою: м. Одеса, вул. Колонтаївська, 14а.

12.          Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради у межах спірних правовідносин проведено комісійну перевірку об`єкта будівництва, що розташований за адресою: м. Одеса, вул. Колонтаївська, 14а.

13.          При цьому, контролюючим органом встановлено, що вказане будівництво здійснюється з грубим порушенням вимог містобудівного законодавства, зокрема, воно загрожує сусіднім житловим будинкам, які станом на момент здійснення перевірки мали ознаки пошкодження (тріщини), а також здійснюється на землях територіальної громади м. Одеса без отримання у власність або користування таких земель.

14.          Судом апеляційної інстанції зазначено, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази, які підтверджують наявність у замовника будівництва права власності або користування землями територіальної громади, які на переконання контролюючого органу самовільно захоплено спірним будівництвом.

15.          Крім того, відповідачем не зазначено, а судом не зібрано жодного доказу, з якого можливо встановити наявність у позивача права встановлювати підпірні металеві конструкції біля сусідніх будинків, з метою уникнення руйнувань останніх. Встановлення таких конструкцій забудовником, на переконання суду апеляційної інстанції, опосередковано підтверджує можливість руйнації сусідніх житлових будинків, що свідчить про необхідність зупинення спірних будівельних робіт, так як життя та здоров`я людей є найвищою цінністю в Україні.

16.          При цьому, колегія суддів дійшла висновку, що у разі задоволення позовних вимог суб`єкта владних повноважень, приведення відповідного об`єкта нерухомості у первісний стан (знесення надбудованих поверхів), який продовжує будуватись під час розгляду даної справи, може спричинити настання негативних наслідків для територіальної громади міста, зокрема, завдати шкоду сусіднім житловим будинкам.

17.          Також суд апеляційної інстанції зазначив, що за поданням Управління СБУ в Одеській області, з викладеними фактами порушення вимог містобудівного законодавства на спірному об`єкті перевірки, ухвалою слідчого судді Приморського районного суду м. Одеси від 14 грудня 2020 року, у справі № 522/22104/20, призначено перевірку спірного об`єкту нерухомості. З вказаної ухвали убачається, що відомості про порушення вимог містобудівного законодавства забудовником внесено до ЄРДР за № 42020162030000141.

18.          Судом встановлено наявність численних критичних публікацій в мережі Інтернет відносно спірного будівництва, що свідчить про наявність суспільного резонансу, викликаного останнім.

19.          Тому, враховуючи зазначені вище обставини, які створюють обґрунтовані сумніви у законності та безпечності спірного будівництва, колегія суддів дійшла висновку про необхідність задоволення клопотання контролюючого органу про забезпечення адміністративного позову.

Доводи учасників справи

20.          Скаржник вважає, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції від 06 червня 2021 року є незаконною, необґрунтованою і такою, що підлягає скасуванню у зв`язку із тим, що судом апеляційної інстанції допущена невідповідність висновків, викладених у рішенні суду обставинам справи, а також неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права. Скаржник зазначає, що на момент подання скарги, жодного заходу державного архітектурно-будівельного контролю у встановленому законом порядку не здійснювалося, доказів проведення таких заходів матеріали справи не містять. Оскільки заходів державного архітектурно-будівельного контролю за адресою: м. Одеса, вул. Колонтаївська, 14а не здійснювалось - відповідно і відсутні результати такого контролю.

21.          Вважає необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції стосовно відсутності доказів, які підтверджують у замовника будівництва права власності або користування землями територіальної громади, які на переконання контролюючого органу самовільно захоплено спірним будівництвом, оскільки в матеріалах справи міститься копія Містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради 27 грудня 2017 року № 01-06/228, відповідно до яких була розроблена проєктна документація замовника. Також в матеріалах справи міститься копія Дозволу УДАБК ОМР, відповідно до якого відповідачу надається право на проведення реконструкції належного йому одноповерхового нежитлового приміщення за адресою: м. Одеса, вул. Колонтаївська, 14а. Також в матеріалах справи знаходиться фотофіксація об`єкту, яка візуально відповідає ескізному проекту, МУО, Дозволу ДАБК ОМР, проектній документації, висновку експертизи.

22.          Зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано, що згідно із частиною четвертою статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» реконструкція об`єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані на відповідних землях державної чи комунальної власності можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

23.          Також скаржник вважає безпідставними посилання суду апеляційної інстанції на ухвалу слідчого судді Приморського районного суду м. Одеси від 14 грудня 2020 року у справі № 522/22104/20, якою призначено перевірку спірного об`єкту нерухомості за подання УСБУ в Одеській області, оскільки вказаною ухвалою лише надано дозвіл на проведення огляду об`єкту містобудування. 

24.          Зазначає, що вжиття заходів забезпечення позову не може бути обґрунтоване необхідністю захисту права третіх осіб, що відповідає правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 04 червня 2021 року у справі № 160/8226/20. Окрім того, судом апеляційної інстанції не враховано правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18, від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20. 

25.          В межах установленого Судом строку, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року залишити без змін. Вважає, що оскаржувана постанова ухвалена з дотриманням норм матеріального та процесуального права, оскільки будівництво на об`єкті за адресою: м. Одеса, вул. Колонтаївська, 14а здійснюється відповідачем із зміною зовнішніх геометричних розмірів.

26.          В межах установленого Судом строку відзиву на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не є перешкодою для подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження.

Оцінка Верховного Суду. 
Релевантні джерела права й акти їх застосування

27.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених   статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

28.          Відповідно до частин першої, другої   статті 242 КАС України   рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

29.          Дослідивши матеріали касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що зазначеним вимогам процесуального закону рішення суду апеляційної інстанції відповідає, а викладені у касаційній скарзі мотиви скаржника є неприйнятними з огляду на таке.

30.          Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

31.          Підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити доцільність їх вжиття в контексті захисту прав та інтересів учасників справи та реалізації судового рішення.

32.          За умовами   статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку. 

33.          Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

34.          Не допускається забезпечення позову, зокрема, шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5 частини третьої статті 151 КАС України).

35.          При розгляді заяви про забезпечення позову суд (суддя) має, з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.

36.          Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

37.          Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, покликаним забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення, прийнятого в адміністративній справі.

38.          В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.

39.          Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

40.          Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

41.          Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

42.          Необхідність вжиття заходів забезпечення позову обґрунтовано тим, що замовником будівництва здійснюються будівельні роботи з реконструкції нежитлових приміщень з грубим відхиленням від вимог проектної документації. Заявник вказує на те, що спірне будівництво несе загрозу руйнування сусідніх житлових будинків, так як у ході проведення заходу державного контролю виявлено тріщини на останніх та факти облаштування підпірних металевих конструкцій на сусідніх будинках.

43.          Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що обставини справи свідчать про обґрунтовані сумніви у законності та безпечності спірного будівництва.

44.          Колегія суддів погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції, оскільки у разі задоволення позовних вимог суб`єкта владних повноважень, приведення відповідного об`єкта нерухомості у первісний стан (знесення надбудованих поверхів), який продовжує будуватись під час розгляду даної справи, може спричинити настання негативних наслідків для територіальної громади міста.

45.          Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували висновки суду апеляційної інстанції. Посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18 та від 28 жовтня 2020 року у справі № 140/2474/20, колегія суддів оцінює критично, оскільки основною підставою для вжиття заходів забезпечення позову у справі, що розглядається, є наявність обґрунтованих сумнівів щодо законності та безпечності спірного будівництва, а не можливість отримання підприємствами збитків у випадку зупинення оскаржуваних рішень.

46.          Аналогічна правова позиція щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову у справах, які стосуються суспільних (публічних) інтересів, висловлена у постанові Верховного Суду від 24 березня 2020 року у справі № 806/1001/17.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

47.          Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

48.          Відповідно до частини першої статті 350 КАС України   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

49.          У контексті вищевикладеного, Верховний Суд дійшов висновку, що постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року є законною та обґрунтованою, а тому не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції всебічно перевіривши обставини справи, постановив судове рішення із дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.

50.          Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,  Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Проект ініціатива груп» залишити без задоволення.

2.          Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
             
Суддя-доповідач:                                                                                 Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                                    В.М. Шарапа