П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

26 липня 2022 р.	м.Одеса	Справа № 420/23444/21	
Головуючий в 1 інстанції: Потоцька Н.В.
          
П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача – судді Косцової І.П.,
суддів – Осіпова Ю.В., Скрипченка В.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Роздільнянської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

Короткий зміст позовних вимог.
ОСОБА_1 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення Роздільнянської міської ради Одеської області №1446-VІІІ «Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський Старостинський округ (за межами населеного пункту)»;
зобов`язати Роздільнянську міську раду Одеської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 із земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03), яка розташована за межами населеного пункту на території Роздільнянської міської ради (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського району Одеської області, кадастровий номер: 5123980500:01:002:0267 та передати у власність зазначену земельну ділянку ОСОБА_1 .
В обґрунтування позовних вимог зазначив, що з метою отримання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства ним до відповідача  було подано заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою. 
Не отримавши відповіді щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або вмотивованої відмови у наданні такого дозволу протягом місячного строку, позивач самостійно замовив розроблення проекту та повідомив про це відповідача.
В подальшому позивач звернувся до Роздільнянської територіальної громади із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства та передачу вказаної земельної ділянки у власність.
Роздільнянська міська рада Одеської області прийняла рішення №1446-VІІІ «Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту)». Підставою для відмови зазначено «відсутність дозволу Роздільнянської міської ради Одеської області на розробку проекту землеустрою даної земельної ділянки».
Позивач вважає, що у нього у відповідності до вимог ч.7 ст.118 Земельного кодексу України (у редакції, що діяла до 27.05.2021 року) було наявне право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання  дозволу, оскільки відповідач не надав такий дозвіл на розроблення проекту землеустрою або вмотивовану відмову у наданні дозволу протягом місячного строку.
Також позивач зазначає, що оскільки підстави для відмови у затвердженні проекту землеустрою суперечать нормам чинного законодавства, суд для захисту його прав має зобов`язати відповідача передати йому у власність зазначену земельну ділянку. 

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року, ухваленим за правилами спрощеного позовного провадження, позов задоволено частково.
Суд визнав протиправним та скасував рішення Роздільнянської міської ради Одеської області №1446-VІІІ та зобов`язав відповідача повторно розглянути заяву позивача.
Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив із того, що ст.118 Земельного кодексу України у редакції, що діяла до 27.05.2021 року, передбачала право особи замовити розроблення проекту землеустрою, тому відмова відповідача у затвердженні проекту землеустрою є протиправною.
Разом з тим суд визначив, що питання затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки у власність є дискреційними повноваженнями відповідача.
Суд вказав, що відповідачем не була проведена перевірка на відповідність вимог земельного законодавства поданого позивачем проекту землеустрою, тому зобов`язав раду повторно розглянути подану заяву.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції в частині, якою відмовлено у задоволені позовних вимог, посилаючись на невірне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 просить скасувати його та ухвалити нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
В обґрунтування наведених в апеляційній скарзі доводів апелянт зазначив, що ним дотримано вимоги ст.118 ЗК України та надано усі необхідні документи отримання бажаної земельної ділянки у власність.
Апелянт зазначив, що єдину підставу для відмови у затвердженні проекту землеустрою суд визнав незаконною. Будь-яких інших підстав для відмови не визначені а ні відповідачем, а  ні самим судом.
За таких обставин суд не міг посилатись на дискреційні повноваження відповідача, оскільки в даному випадку існує лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки відповідача – затвердити проект землеустрою та надати відповідну земельну ділянку у власність позивача.
Від Роздільнянської міської ради Одеської області надійшов відзив на вказану апеляційну скаргу, у якому відповідач заперечує проти її задоволення та просить залишити оскаржуване рішення без змін.
Враховуючи розгляд справи у суді першої інстанції у порядку спрощеного позовного провадження, суд апеляційної інстанції, відповідно до п.1 ч.1 ст. 311 КАС України, розглянув справу в порядку письмового провадження.  

Фактичні обставини справи.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 26.02.2021 року ОСОБА_1 звернувся до Роздільнянської територіальної громади із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею до 2,0 га, що розташована на території Роздільнянської територіальної громади (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського р-н, Одеської обл., кадастровий номер: 5123980500:01:002:0238, для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель, які знаходяться у розпорядженні Роздільнянської територіальної громади, не надані у власність і не знаходяться ні в чиєму користуванні, згідно з наявною публічною інформацією Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, зареєстроване за вх. № Д-560 від 26.02.2021 року (а.с. 18).
Станом на 27.03.2021 року рішення про надання дозволу або відмова у наданні дозволу не прийнято.
07.04.2021 року ОСОБА_1 самостійно замовив розроблення проекту землеустрою без надання дозволу Роздільнянської територіальної громади.
07.04.2021 року між ОСОБА_1 та Приватним підприємством «Форас-Ленд» (ІКІОО 40039321) укладено Договір №626-ПЗ/21 з виконання проектно-вишукувальних робіт з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в кількості 1 шт. для ведення особистого селянського господарства (код КВЦЗП 01.03) (а.с. 22-25).
10.04.2021 року ОСОБА_1  до Роздільнянської територіальної громади на виконання вимог ч.7 ст.118 Земельного кодексу України направлено повідомлення про замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання відповідного дозволу (з описом вкладення), до якого також було додано копії договору щодо розроблення проекту землеустрою та клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою (20-21).
07.09.2021 року ОСОБА_1 звернувся до Роздільнянської територіальної громади із заявою вх. №732-3 від 07.09.2021 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: 5123980500:01:002:0267 та передачу вказаної земельної ділянки йому у власність.
22.09.2021 на XII сесії VIII скликання Роздільнянська міська рада Одеської області прийняла рішення №1446-УІІІ «Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту)», у зв`язку з відсутністю дозволу Роздільнянської міської ради Одеської області на розробку проекту землеустрою даної земельної ділянки (а.с. 70).
Законність зазначеного рішення суб`єкта владних повноважень є предметом спору у справі, що розглядається.

Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, з огляду на таке.
Згідно з ст.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Відповідно частини 3 статті 78 ЗК України визначено, що земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.
Відповідно до статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Пунктом «б» ч.1 ст.81 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Стаття 118 ЗК України визначає порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Так, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність особи, якій належить право власності на об`єкт нерухомості (жилий будинок, іншу будівлю, споруду), розташований на такій земельній ділянці, або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, які є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою, а також відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування врегульовані Законом України від 22.05.2003 року № 858-ІV «Про землеустрій» (далі -Закон №858-ІV).
Відповідно до статті 25 Закону №858-ІV документація із землеустрою розробляється в електронній та паперовій формах у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. До видів документації із землеустрою належать, зокрема: проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Види документації із землеустрою та їх склад встановлюються виключно цим Законом.
За нормами частини першої статті 50 Закону № 858-ІV проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок розробляються у разі формування нових земельних ділянок із земель державної, комунальної власності (крім випадків формування земельних ділянок за іншою документацією із землеустрою) та у разі зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, визначених законом.
За змістом статті 30 Закону № 858-ІV погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним Кодексом України, цим Законом.
Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» № 1423-ІХ від 28.04.2021 року, чинного з 27.05.2021 року статтю 186-1 ЗК України виключено, а статтю 186 «Погодження і затвердження документації із землеустрою» викладено в новій редакції.
Проекти землеустрою погоджуються та затверджуються в такому порядку: проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (пункт 6 частини третьої статті 186 ЗК У країни).
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування, інші суб`єкти, визначені цією статтею, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання документації із землеустрою безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про її погодження або про відмову в погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері. Строк дії таких висновків є необмеженим (частина сьома статті 186 ЗК України).
Відповідно до пункту 9 статті 118 Земельного Кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації (частина восьма статті 186 ЗК України).
Висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб`єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження (частина десята статті 186 ЗК України).
Судова колегія констатує, що наведеними нормами регламентовано механізм затвердження розроблених проектів землеустрою та подальшу передачу земельної ділянки особі. Вказана процедура передбачає обов`язкову перевірку органом місцевого самоврядування проекту землеустрою на відповідність його законам та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення, відповідач не здійснював перевірку поданого позивачем проекту землеустрою у відповідності до покладених на нього повноважень через відсутність у позивача дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Отже, на даний час Роздільнянська міська рада Одеської області ще не приймала рішення щодо затвердження проекту землеустрою за наслідком перевірки поданого проекту на відповідність вимогам чинного законодавства.
За вказаних обставин судова колегія доходить висновку, що надання оцінки наявності у позивача права на затвердження проекту землеустрою та отримання відповідної земельної ділянки у власність є передчасним та буде прямим втручанням у дискрецію колегіального органу.
Згідно позиції Верховного Суду України, викладеної у постановах від 31.05.2016 року по справі №826/11379/14, від 10.05.2016 року по справі №п/800/362/15, від 20.04.2016 року по справі №826/16796/14, від 12.04.2016 року по справі №813/7851/13-а, від 01.03.2016 року по справі №826/4860/13-а, від 03.02.2016 року по справі 826/72/15, від 02.02.2016 року по справі № 804/14800/14, від 24.11.2015 року по справі №816/1229/14 (21-3669а15), від 17.11.2015 року по справі №2а-18442/11/2670, від 16.09.2015 року по справі  №826/4418/14 (21- 1465а15), спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникав би необхідності повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.
Поряд з цим, колегія суддів зазначає, що згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № К(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
В межах розгляду даної справи суд першої інстанції дійшов правомірного висновку, що відповідач ще не реалізував свої повноваження, тому будь-яка оцінка його дій у судовому рішенні буде втручанням у його дискреційні повноваження та призведе до порушення принципу розподілу влади. 
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, суд апеляційної інстанції відповідно до ст.316 КАС України залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Зважаючи, що судом першої інстанції правомірно розглянуто дану справу за правилами спрощеного позовного провадження, відповідно до п.2 ч.5 ст.328 КАС України рішення суду апеляційної інстанції не підлягає касаційному оскарженню.
Керуючись ст. ст.      308,      311,      315,      316,      322,      325,      328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 січня 2022 року - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.

Головуючий суддя 	 	Косцова І.П.	
Судді	    	Осіпов Ю.В.    Скрипченко В.О.