ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

          13 травня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 160/11444/21	

          Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 

          головуючого судді     Панченко О.М. (доповідач),
          суддів:                      Чепурнова Д.В., Сафронової С.В.,      

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за апеляційною скаргою Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини 
          на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2021 року (м. Дніпро, Кальник В.В.) у справі № 160/11444/21  
          за позовом  ОСОБА_1  
          до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини          
          про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, -

встановив:

08 липня 2021 року позивач звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:
- визнати протиправну бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в частині порушень вимог статті 19 Закону України «Про звернення громадян» та статті 40 Конституції України, а саме: невиконання законного зобов`язання проводити перевірку звернення об`єктивно та всебічно, що є порушенням вимог статті 19 Закону України «Про звернення громадян»; невиконання конституційного зобов`язання надавати обґрунтовану відповідь на звернення громадянина, що є порушенням вимог статті статі 40 Конституції України;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути скаргу від 16.05.2021 відповідно до Закону України «Про звернення громадян» та Конституції України.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2021 року позов задоволено: 
- визнано протиправною бездіяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо ненадання обґрунтованої письмової відповіді з результатами перевірки та інформацією про суть прийнятих рішень у визначений Законом термін, відносно порушених ОСОБА_1 у його скарзі від 16.05.2021 питань, яка складена та направлена Уповноваженому в порядку Закону України «Про звернення громадян»;
- зобов`язано Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 від 16.05.2021 відповідно до Закону України "Про звернення громадян" та Конституції України.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що права позивача було поновлено, скаргу позивача від 16.05.2021 було розглянуто об`єктивно та всебічно, а відповідь на неї є повною та обґрунтованою.
Предметом і метою звернення позивача до Уповноваженого є саме притягнення до адміністративної відповідальності службових осіб за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 212-3 КУпАП, за фактом порушення його права, визначеного статтею 18 Закону України «Про звернення громадян». Проте, ані КУпАП, ані Порядок здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, затверджений наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини 12.08.2013 N 18/02-13 (далі - Порядок № 18/02-13) не передбачають, що звернення щодо вчинення адміністративних правопорушень розглядаються у строк, визначений статтею 20 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393/96-ВР (далі – Закон № 393/96-ВР). Позивач не оскаржував рішення про відкриття провадження  справі про порушення прав і свобод людини і громадянина та не оспорював розумність строків тривалості такого провадження. 
Суд першої інстанції, виходячи за межі заявлених вимог та приймаючи рішення щодо порушення вимог статті 20 Закону № 393/96-ВР, не дослідив та не надав належної та відповідної оцінки діям посадових осіб Секретаріату Уповноваженого на предмет розумності строку вчинення кожної з них та їх тривалості за конкретних умов, не врахував правовий статус Уповноваженого та мету парламентського контролю, що визначені Законом.
Просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове – про відмову у задоволенні позову. 
Позивач надіслав до суду клопотання у якому вказує на те, що його скарга від 16.05.2021 була обґрунтованою, а порушення  прав позивача представниками Уповноваженого є очевидними. У відповіді №16994.4/М-8550.3/21/30.2 від 15.06.2021 немає: результатів перевірки скарги, тобто відповідач свідомо допустив факт порушення прав позивача; відповіді на питання №2 та №4, адже по факту порушення права позивача на звернення представником Уповноваженого провадження не відкрито і винну особу не встановлено; відповіді на питання №2 скарги - відповідачем не було вжито жодних заходів, а відповідь на заяву від 22.02.2021 так і не було надано; роз`яснення щодо можливості та процедури оскарження, що суперечить вимогам ст. 15 Закону України «Про звернення громадян».
Дослідивши докази, наявні в матеріалах справи, перевіривши в межах доводів апеляційної скарги дотримання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено, що  22.02.2021 (вх.№ 3563/21 від 25.02.2021) ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою щодо порушення його прав Львівською міською радою, у якій просив: відкрити провадження по факту порушення його законних прав громадянина та повідомити його про його відкриття; вчасно, об`єктивно та всебічно провести перевірку звернення; зафіксувати порушення Львівською міською радою вимог статей 18 та 19 Закону України «Про звернення громадян» в частині права заявника особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, бути присутнім та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви. Позивач також просив розглянути заяву за його участю; поновити його законні права, а також зазначити, які саме права є поновленими; про результати розгляду звернення, вжиті заходи реагування та суть прийнятих рішень просив повідомити його електронною поштою. 
Згідно доводів позивача, станом на 16.05.2021 обґрунтованої відповіді на заяву від 22.02.2021 із результатами розгляду та інформацією про прийняті рішення він не отримав.
16.05.2021 ОСОБА_1 звернувся до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини зі скаргою (вх. № М-8550.3/21 від 18.05.2021), у якій зазначив, що на розгляді Представників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини перебуває його звернення від 22.02.2021 щодо обмеження його законних прав Львівською міською радою. Відповіді на зазначене звернення позивач не отримав, що є порушенням вимог ст. 18 Закону України «Про звернення громадян» та ст. 19 Закону України «Про звернення громадян». Також у скарзі зазначено, що така протиправна бездіяльність суперечить вимогам статті 40 Конституції України. 
У скарзі ОСОБА_1 просив:
-          провести об`єктивну та всебічну перевірку цього звернення;
-          відкрити провадження з приводу порушення його Конституційних та Законних прав та повідомити його про його відкриття;
-          вжити заходів щодо поновлення прав позивача;
-          встановити осіб, винних в порушенні законних та Конституційних прав позивача під час розгляду та надання відповіді на його звернення від 22.02.2021 та призначити службову перевірку (розслідування) по даному факту. У випадку відмови у призначенні такої службової перевірки просив аргументувати таке рішення;          
- обґрунтовану відповідь з інформацією про суть прийнятих рішень просив надіслати до його електронної адреси.
Листом Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 15.06.2021 №16994.4/М-8550.3/21/30.2 позивача було повідомлено, шо в рамках парламентського контролю, з метою всебічного з`ясування обставин справи до Ради було надіслано відповідного листа, про що позивача 04.03.2021 було поінформовано на особистій зустрічі у приміщенні Секретаріату Уповноваженого.
Згідно отриманої від Ради інформації, листом Управління безпеки міста Львівської міської ради (далі - Управління) від 06.11.2020 № 0003-вих-88105 надано відповідь на електронне звернення позивача від 08.10.2020. Зі змісту зазначеного листа вбачається, що посадовими особами Ради під час розгляду електронного звернення позивача від 08.10.2020 було порушено вимоги абзацу 2 частини 3 статті 18 Закону України «Про звернення громадян».          
З огляду на зазначене, відповідно до статті 17 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» за заявою позивача відкрито провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина та до Ради надіслано листа з вимогою надати пояснення відповідальної особи за розгляд електронного звернення позивача від 08.10.2020 для подальшого складання протоколу про адміністративне порушення відповідно до частин шостої статті 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Не погодившись із бездіяльністю позивача щодо надання обґрунтованої відповіді на скаргу від 16.05.2021, позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.
Суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позову, оскільки: загальний строк на вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів; в межах максимального строку, визначеного статтею 20 Закону №393/96-ВР, відповідач не надав позивачеві відповіді на викладені у скарзі від 16.05.2021 питання.
Суд апеляційної інстанції погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. 
Відповідно до ст. 1 Закону України від 23.12.1997 року №776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон №776/97-ВР), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції та у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Згідно з п.1, п.3 ч.1 ст.3 Закону №776/97-ВР метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню.
Частиною 5 статті 14 Закону №776/97-ВР визначено, що Уповноважений здійснює парламентський контроль за дотриманням права на доступ до публічної інформації.
За приписами ст.17 Закону №776/97-ВР, Уповноважений сприймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону України "Про звернення громадян".
Стаття 40 Конституції України закріплює право усіх направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Відповідно до ч.1 ст.1 Закону №393/96-ВР громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації,. посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно з ст. 3 Закону №393/96-ВР під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Відповідно до ст. 5 Закону №393/96-ВР звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Статтею 15 Закону №393/96-ВР передбачено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Відповідно до статті 19 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані, зокрема:
- об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;
- у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову;
- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень;
- письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;
- у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз`яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
- не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;
- особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань. Це положення не скасовує вимоги абзацу дев`ятого частини першої цієї статті.
Статтею 20 Закону №393/96-ВР передбачено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.
Вищезазначені норми свідчать, що громадяни України наділені правом звернення з відповідними заявами, скаргами до посадових осіб органів державної влади відповідно до їх функціональних обов`язків, а, відповідно, на таких осіб покладений обов`язок по розгляду таких звернень, заяв і скарг у місячний строк від дня їх надходження, який може бути продовжено до сорока п`яти днів.
Аналіз наведених правових норм свідчить, що спеціальних строків розгляду звернень до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, які б відрізнялись від визначених у Законі України «Про звернення громадян», положення статті 17 Закону України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" не містять.
Таким чином, на Уповноваженого Верховної, Ради України з прав людини поширюється строк розгляду звернень, який складає не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п`ятнадцяти днів від дня їх отримання.          
При цьому у разі якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення.
Водночас загальний строк на вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п`яти днів.          
Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №826/13400/16-а.          
Згідно доводів позивача, відповідачем було порушено вимоги статті 19 Закону України «Про звернення громадян» та статті 40 Конституції України, оскільки лист від 15.06.2021 №16994.4/М-8550.3/21/30.2, надісланий позивачу у відповідь на скаргу від 16.05.2021, не містить повних та обґрунтованих відповідей на зазначені у скарзі питання.
Судом встановлено, що вказана скарга позивача від 16.05.2021 надійшла на адресу Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та зареєстрована Секретаріатом за №М-8550.3/21 від 18.05.2021. 
Наведена скарга позивача від 16.05.2021 за своїм змістом є саме скаргою у розумінні Закону № 393/96-ВР.
15.06.2021, тобто в межах строку, передбаченого статтею 20 Закону №393/96-ВР, відповідач листом від 15.06.2021 №16994.4/М-8550.3/21/30.2 надав позивачу відповідь на скаргу від 16.05.2021.
Разом з тим, відповідно до змісту листа від 15.06.2021 №16994.4/М-8550.3/21/30.2 за результатом розгляду скарги від 16.05.2021 позивача фактично було проінформовано про розгляд заяви від 22.02.2021. Відповіді на поставлені у скарзі від 16.05.2021 питання щодо порушення його прав під час розгляду його заяви від 22.02.2021 позивачу не надані.
Доказів надання повної відповіді на порушені позивачем у його скарзі від 16.05.2021 питання відповідачем не надано і до суду першої інстанції.
Верховний Суд у постанові від 31.01.2019 року у справі №826/12287/16 дійшов до висновку, що ані Закон України «Про звернення громадян», ані будь-який інший нормативний акт не ставить у залежність можливість реалізації права особи особисто викласти аргументи особі, що перевіряла його скаргу, від форми розгляду цієї скарги (колегіально, одноособово тощо).          
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позову, оскільки ненадання обґрунтованої письмової відповіді на скаргу позивача у визначений законом термін є протиправною бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.
Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах “Салов проти України” (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), “Проніна проти України” (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та “Серявін та інші проти України” (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі “Руїс Торіха проти Іспанії” (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Отже, інші доводи сторін не потребують правового аналізу, оскільки не мають вирішального значення. 
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції об`єктивно, повно, всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, та ухвалив судове рішення без порушення норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Керуючись статтями 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - 

постановив:

Апеляційну скаргу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2021 року у справі № 160/11444/21 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

   
          Головуючий суддя                                                                      О.М. Панченко 

          Суддя                                                                                          Д.В. Чепурнов 

          Суддя                                                                                          С.В. Сафронова