ПОСТАНОВА
Іменем України

18 травня 2022 року 
Київ
справа №826/8577/17
адміністративне провадження № К/9901/7784/19  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Київської міської ради на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 жовтня 2018 року (суддя Федорчук А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року (колегія суддів: Шурко О.І., Василенко Я.М., Кузьменко В.В.) у справі № 826/8577/17 за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, Постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Позивач звернулася до суду із адміністративним позовом до Київської міської ради, Постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування Київської міської ради,  в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення Київської міської ради від 20.04.2017 року №195/2417 "Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд";
- скасувати, як протиправне, рішення Постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування Київської міської ради, викладене в протоколі засідання №26 від 16.11.2016  по справі - клопотанні К-26490, яким комісія відхилила підготовлений Департаментом земельних ресурсів проект рішення "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд";
- зобов`язати Київську міську раду у місячний строк, на підставі підготовленого Департаментом земельних ресурсів Київської державної адміністрації проекту рішення "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд" (справа - клопотання К-26490), надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.10.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019, позов задоволено частково.
Визнано протиправним і скасовано  Рішення Київської міської ради від 20.04.2017 №195/2417 "Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд".
Зобов`язано Київську міську раду повторно розглянути проект щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (справа-клопотання К-26490)". В іншій частині позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є законною та обґрунтованою,  оскільки земельна ділянка відповідно до Генерального плану м. Києва відноситься частково до території захисних зелених насаджень та потрапляє до охоронної зони повітряних ліній електропередач, зсувонебезпечних територій. Вказує, що позивач просить надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, що суперечить цільовому призначенню цієї ділянки. Крім того вказує, що судами зобов`язано Київську міську раду повторно розглянути проект щодо відведення земельної ділянки, проте предметом спору є надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а не його затвердження, що є передчасним.
Ухвалою Верховного Суду від 16.05.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просила відмовити в задоволенні касаційної скарги, а  судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 11.01.2016 ОСОБА_1 звернулася до Київської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку по АДРЕСА_1 , яку вона використовує з 1951 року.
04.02.2016 вищезазначене клопотання з документами повернуто позивачу із зазначеною причиною, що на графічних матеріалах не вказано бажане місце розташування земельної ділянки.
23.02.2016 позивач повторно подала до Київської міської ради клопотання з додатковими документами.
16.11.2016 Постійна комісія з питань містобудування, архітектури та землекористування Київської міської ради на засіданні, що підтверджується протоколом №26, відхилила підготовлений Департаментом земельних ресурсів проект рішення "Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд".
Підставою для відмови слугувало те, що відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804, частина земельної ділянки потрапляє до території захисних зелених насаджень.
Постійна комісія з питань містобудування, архітектури та землекористування Київської міської ради листом від 30.12.2016 № 08/281-4238 повідомила, що суб`єкт подання, Департамент земельних ресурсів, може самостійно подати відхилений постійною комісією проект рішення для опрацювання до управління правового забезпечення діяльності Київської міськради.
Проте Департамент земельних ресурсів після доопрацювання справи - клопотання К -26490 підготував проект рішення Київської міської ради (ПР- 12861 від 20.02.2017) «Про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд" .
Рішенням від 20.04.2017 №195/2417 Київська міська рада відмовила у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки АДРЕСА_1 гр. ОСОБА_1  орієнтованою площею 0,04 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (К-26490).
Не погоджуючись з оскаржуваними діями та рішеннями відповідачів, позивач звернулася з цим позовом до суду.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає, у зв`язку з чим відмова у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у  наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
При цьому частиною сьомою статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від 25.02.2019 у справі №347/964/17 та від 22.04.2019 у справі №263/16221/17.
Згідно зі ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.
Як встановлено судами підставою для прийняття відповідачем оскаржуваного рішення від 20.04.2017 року №195/2417 слугувало те, що відповідно до генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 року №370/1804, частина земельної ділянки потрапляє до території захисних зелених насаджень.
Відповідно до частини 4 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території, забороняється.
Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу може бути, зокрема, невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації затверджених у встановленому законом порядку.
З огляду на вищенаведене, виявивши, що цільове призначення земельної ділянки, яку має намір одержати позивач, не відповідає вимогам Генерального плану, міська рада мала законні підстави для прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки у власність з підстав невідповідності місця розташування об`єкта вимогам містобудівної документації. Отже, діяла правомірно.
Вирішуючи спір, суди неправильно застосували ч. 7 ст. 118 ЗК України, ст. 16, 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що призвело до ухвалення незаконного судового рішення та необґрунтованого задоволення позову.
Вказана позиція узгоджується з викладеною в постанові Верховного Суду від 30.07.2020 у справі № 822/1030/18, від 29.09.2020  у справі №822/3589/17, від 29.10.2020 у справі № 822/900/18.
Відповідно до частини першої статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX)  підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.  
Враховуючи, що доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, судові рішення  підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позову.
Скаржник є суб`єктом владних повноважень, якому, у разі прийняття рішення на його користь, судові витрати не відшкодовуються.
Керуючись ст. 341, 345, 351, 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Київської міської ради задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 23.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.02.2019 скасувати.
Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 А.Ю. Бучик

Судді                                                                                           Л.Л. Мороз

                                                                                           А.І. Рибачук