Постанова
Іменем України
21 липня 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/384/21
Провадження № 11-8заі22
Велика Палата Верховного Суду у складі
головуючої судді Рогач Л. І.,
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ситнік О. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Штелик С. П.,
за участю
секретаря судового засідання Сороки Л. П.,
позивачки ОСОБА_1 ,
представника відповідача - Ізвєкова К. В.,
розглянула у судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивачка) до Вищої ради правосуддя (далі - відповідач, ВРП) про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ВРП на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року, ухвалене колегією суддів у складіКоваленко Н. В., Стародуба О. П., Кравчука В. М., Єзерова А. А. та Чиркіна С.М.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1.           15 вересня 2021 року позивачка відвідала сторінку ВРП на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і звернула увагу, що відповідач оприлюднив інформацію щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами ВРП (далі - інформація щодо авторозподілу) лише за період з 28 травня до 6 серпня 2021 року. Вважала, що з дати відвідування вказаної вебсторінки дізналася про порушення права на доступ до інформації, гарантованого Законом України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
2.           24 вересня 2021 року позивачка поскаржилася до суду на те, що відповідач не оприлюднив повний набір інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року (дати початку роботи ВРП) до 27 травня 2021 року включно, як цього вимагає принцип «відкритість за замовчуванням». Просила визнати протиправним неоприлюднення відповідачем інформації щодо авторозподілу за вказаний період і зобов`язати це зробити.
3.           Суд першої інстанції вважав позов обґрунтованим і задовольнив його. Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи апеляційну скаргу відповідача, з`ясувала, з якого часу ВРП мала оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на своєму вебсайті інформацію щодо авторозподілу. Вирішила, що з 22 квітня 2021 року.
(2) Короткий зміст позовної заяви
4.           24 вересня 2021 року позивачка звернулася до суду з позовною заявою, у якій просила:
4.1.       Визнати протиправним неоприлюднення відповідачем інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року до 28 травня 2021 року, як цього вимагає принцип відкритості за замовчуванням.
4.2.       Зобов`язати відповідача оприлюднити інформацію щодо авторозподілу у форматі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і вебсайті ВРП, як цього вимагає принцип відкритості за замовчуванням.
5.           Мотивувала позовну заяву з урахуванням заяви про усунення недоліків від 7 жовтня 2021 року (т. 1, а. с. 15) так:
5.1.       З моменту початку роботи ВРП 12 січня 2017 року цей орган користується автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг, володіє протоколами такого розподілу, а тому має оприлюднювати інформацію з них як набір відкритих даних. Цей обов`язок відповідача випливає, зокрема, з Переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Перелік наборів даних), що є додатком до затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - постанова № 835) Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (далі - Положення про набори даних).
5.2.       15 вересня 2021 року позивачка відвідала сторінку ВРП на Єдиному державному вебпорталі відкритих данихі звернула увагу, що відповідач оприлюднив інформацію щодо авторозподілу лише за період з 28 травня до 6 серпня 2021 року. Оскільки на вебпорталі є інформація щодо авторозподілу не за весь період роботи ВРП, остання не дотримала принципу відкритості за замовчуванням. Зміст цього принципу полягає у забезпеченні оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні, крім інформації, яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI).
5.3.       18 вересня 2020 року Міністерство цифрової трансформації України (далі - Мінцифри) у листі № 1/11-2-Х-1447-20-1474-2020 (далі - лист Мінцифри) роз`яснило, що розпорядник інформації має забезпечити оприлюднення набору даних та всієї інформації, яка знаходиться в його володінні, відповідає визначенню публічної та стосується конкретного набору даних, безвідносно до часу включення відповідного набору даних до Переліку наборів даних.
5.4.       Унаслідок порушення ВРП права позивачки на доступ до інформації щодо авторозподілу у формі відкритих даних за весь період роботи відповідача вона не може використовувати цю інформацію для своїх досліджень, створення аналітичних інструментів і моніторингу діяльності ВРП.
(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
6.           16 грудня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким з огляду на принцип відкритості за замовчуванням позовні вимоги задовольнив: визнав протиправним неоприлюднення ВРП інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року до 28 травня 2021 року; зобов`язав ВРП оприлюднити інформацію щодо авторозподілу у форматі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та вебсайті ВРП. Мотивував рішення так:
6.1.       Принцип відкритості за замовчуванням передбачає, що розпорядники мають оприлюднювати всю публічну інформацію у формі відкритих даних, яка перебуває у їхньому володінні, крім інформації, яка за законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом № 2939-VI.
6.2.       У законодавстві немає жодних інших обмежень обсягу оприлюднення інформації - наборів даних у формі відкритих даних - за критеріями часу їхнього створення (документування) або часу виникнення обов`язку з їх оприлюднення.
6.3.       Відповідач не оприлюднив і регулярно не оновлював публічну інформацію у формі відкритих даних щодо авторозподілу на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своєму вебсайті з дати початку діяльності цього органу (з 12 січня 2017 року) до 28 травня 2021 року.
6.4.       Позивачка має право самостійно обирати спосіб реалізації наявного у неї права на доступ до публічної інформації у формі відкритих даних, зокрема шляхом ознайомлення з цією інформацією і її отримання через Єдиний державний вебпортал відкритих даних або через вебсайт розпорядника інформації.
(4) Короткий зміст вимог апеляційної скарги
7.           13 січня 2022 року відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року скасувати й ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу
8.           Відповідач мотивував апеляційну скаргу так:
8.1.       На виконання вимог постанови КМ України «Про внесення змін до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 року № 835 і від 30 листопада 2016 року № 867» від 3 березня 2021 року № 407 (далі - постанова № 407) ВРП з 28 травня 2021 року завантажила у повному обсязі набір відкритих даних інформації щодо авторозподілу й оновлює відповідну інформацію на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на офіційному вебсайті ВРП у розділі Реєстр автоматизованого розподілу матеріалів.
8.2.       ВРП не зобов`язана оприлюднювати інформацію щодо авторозподілу у формі відкритих даних за період з 12 січня 2017 року до 27 травня 2021 року ані на підставі постанови № 407, ані на підставі постанови № 835, якою КМ України затвердив Положення про набори даних.
8.3.       Мінцифри не надавало відповідачеві офіційного роз`яснення щодо застосування принципу відкритості за замовчуванням.
8.4.       ВРП забезпечує доступ до інформації у формі відкритих даних шляхом надання такої інформації за запитами. Тому не заслуговують на увагу доводи, що ВРП унеможливлює реалізацію позивачкою права на доступ до інформації щодо авторозподілу.
9.           Під час судового засідання представник відповідача підтримав вимоги та доводи апеляційної скарги. Зокрема пояснив, що ВРП мала почати оприлюднювати інформацію щодо авторозподілу з 28 травня 2021 року, тобто з останнього дня місячного строку, встановленого для виконання цього обов`язку в абзаці другому пункту 4 Положення про набори даних у редакції підпункту 4 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867.
(2) Позиція позивачки
10.        14 березня 2022 року позивачка подала відзив (т. 2, а. с. 127-128). Просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги. Аргументувала так:
10.1.    Згідно з Положенням про набори даних розпорядник має оприлюднити всю наявну у нього інформацію незалежно від часу її створення. Мінцифри підтримує саме таке тлумачення.
10.2.    Вказане Положення передбачає не просто відкритість інформації про набори даних, а її відкритість «за замовчуванням». Це означає, що набори даних охоплюють інформацію безвідносно до часу її включення до Переліку наборів даних.
10.3.    ВРП могла звернутись до Мінцифри за роз`ясненням, якби мала сумніви щодо виконання приписів законодавства про відкриті дані. Відповідач зазначив, що не знав про роз`яснення Мінцифри. Він не оспорює, що воно є офіційним, і що його мають застосовувати всі розпорядники.
11.        Під час судового засідання позивачка підтримала наведені вище доводи. Додатково пояснила, що вона вважає лист Мінцифри офіційним роз`ясненням того, як мають діяти розпорядники інформації, виконуючи обов`язок з оприлюднення визначених наборів даних у формі відкритих даних. Крім того, зазначила, що принцип відкритості за замовчуванням поширюється на всіх розпорядників, які мають оприлюднити публічну інформацію у формі відкритих даних за весь період діяльності (незалежно від кількості років), якщо така інформація є у володінні цих розпорядників.
(3) Рух апеляційної скарги
12.        24 січня 2022 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу про відкриття апеляційного провадження, а 7 лютого 2022 року - про призначення справи до апеляційного розгляду в судовому засіданні на 3 березня 2022 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1)         Оцінка аргументів сторін і висновків суду першої інстанції
(1.1)     З якого часу ВРП мала оприлюднити у формі відкритих даних інформацію щодо авторозподілу?
13.        Позивачка стверджувала, що принцип відкритості за замовчуванням, внесений у Положення про набори даних згідно з постановою № 407, зумовив виникнення у відповідача обов`язку оприлюднити у формі відкритих даних інформацію щодо авторозподілу за весь період роботи ВРП, тобто незалежно від того, скільки часу минуло з моменту створення відповідного набору даних. Суд першої інстанції з цим погодився. На його думку, у законодавстві нема обмежень часу, за який розпорядник інформації має оприлюднити цей набір даних у формі відкритих даних. Тоді як ВРП вважала, що за період з 12 січня 2017 року до 27 травня 2021 року включно вона не зобов`язана оприлюднити інформацію про авторозподіл у формі відкритих даних.
14.        Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами сторін лише частково, бо до 28 квітня 2021 року інформація щодо авторозподілу не входила до Переліку наборів даних. А станом на вказану дату у ВРП з огляду на приписи частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 15 Закону № 2939-VI виник обов`язок оприлюднити у формі відкритих даних не тільки інформацію щодо авторозподілу, створену, починаючи з цього дня, але й створену, починаючи з 22 квітня 2021 року, тобто за 5 робочих днів до набрання чинності постановою № 407.
15.        Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір (частина друга статті 34 Конституції України).
16.        Кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів (абзац перший частини першої статті 5 Закону України «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII)).
17.        Основними принципами інформаційних відносин є, зокрема, гарантованість права на інформацію, відкритість, доступність інформації, свобода обміну нею (абзаци перший - третій частини першої статті 2 Закону № 2657-XII).
18.        Основними напрямами державної інформаційної політики є: забезпечення доступу кожного до інформації; забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації; створення умов для формування в Україні інформаційного суспільства; забезпечення відкритості та прозорості діяльності суб`єктів владних повноважень; створення інформаційних систем і мереж інформації, розвиток електронного урядування; постійне оновлення, збагачення та зберігання національних інформаційних ресурсів (абзаци перший - шостий частини першої статті 3 Закону № 2657-XII).
19.        Право на інформацію забезпечується, зокрема, створенням механізму реалізації права на інформацію, створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів (абзаци другий і третій частини першої статті 6 Закону № 2657-XII).
20.        Закон № 2939-VI визначив порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
21.        Публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання (абзац перший частини першої статті 10-1 Закону № 2939-VI). Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення. Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації (частина друга статті 10-1 Закону № 2939-VI).
22.        Позивачка звернулася до суду, бо відсутність на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на вебсайті відповідача інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року до 28 травня 2021 року перешкоджає проведенню досліджень, створенню аналітичних інструментів і моніторингу діяльності ВРП.
23.        Доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом (пункти 1 і 2 частини першої статті 4 Закону № 2939-VI).
24.        Суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є, зокрема, запитувачі та розпорядники інформації (пункти 1 і 2 частини першої статті 12 Закону № 2939-VI). ВРП згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI є розпорядником інформації, пов`язаної з виконанням повноважень цього органу.
25.        Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати й оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (пункт 1 частини першої статті 3 Закону № 2939-VI).
26.        Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
27.        Доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах в мережі Інтернет, на єдиному державному вебпорталі відкритих даних; 2) надання інформації за запитами на інформацію (стаття 5 Закону № 2939-VI).
28.        Розпорядники інформації зобов`язані: оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію (пункти 1 і 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI).
29.        Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на своїх вебсайтах (абзац другий частини першої статті 10-1 Закону № 2939-VI).
30.        Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом (частина друга статті 20 Закону № 2657-XII).Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (частина друга статті 1 Закону Закон № 2939-VI).
31.        У цих приписах закріплений принцип відкритості інформації. Елементом цього принципу, який стосується обов`язку розпорядника інформації з оприлюднення наборів даних у формі відкритих даних, є принцип «відкритість за замовчуванням», викладений у пункті 1 Положення про набори даних у редакції підпункту 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867. Проте ні принцип відкритості інформації, ні принцип її відкритості за замовчуванням не вказують на ті набори даних, які розпорядник публічної інформації має оприлюднювати у формі відкритих даних, а також на період часу у минулому, за який він має здійснити таке оприлюднення.
32.        Перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються КМ України. При цьому до такого переліку КМ України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом (абзац перший частини четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI).
33.        21 жовтня 2015 року КМ України прийняв постанову № 835, якою затвердив Положення про набори даних. Додатком до нього є Перелік наборів даних. Ця постанова набрала чинності 24 жовтня 2015 року. Її пункт 2 у первинній редакції передбачав, що розпорядники інформації, визначені Законом № 2939-VI, мали забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних вебсайтах наборів даних згідно з указаним Положенням.
34.        17 квітня 2019 року КМ України прийняв постанову «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо відкритих даних» № 409 (далі - постанова № 409). Вона набрала чинності 5 червня 2019 року. Згідно з підпунктом 1 пункту 1 затверджених цією постановою Змін, що вносяться до постанов Кабінету Міністрів України, пункт 2 постанови № 835 КМ України виклав у новій редакції: розпорядники інформації, визначені Законом № 2939-VI, мали забезпечити протягом шести місяців оприлюднення та подальше оновлення на своїх офіційних вебсайтах наборів даних згідно з Положенням, затвердженим цією постановою, а також забезпечити надання інформації, необхідної для проведення оцінки стану оприлюднення та оновлення відкритих даних відповідно до затвердженого постановою № 409 Порядку щорічної оцінки стану оприлюднення та оновлення відкритих даних розпорядниками інформації на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.
35.        На момент набрання чинності 28 квітня 2021 року постановою № 407 пункт 2 постанови № 835, який встановлював обов`язки розпорядників інформації, визначених Законом № 2939-VI, діяв у редакції постанови № 409.
36.        З наведених приписів зрозуміло, що первинно розпорядники інформації мали пів року на те, щоби згідно з Положенням про набори даних і додатком до нього - Переліком наборів даних - почати оприлюднювати й оновлювати у формі відкритих даних відповідну інформацію. До того, як КМ України згідно з постановою № 407 включив до цього Переліку інформацію щодо авторозподілу, цього набору даних, обов`язкового для оприлюднення відповідачем, не було.
37.        Більше того, у первинній редакції постанови № 835 Перелік наборів даних не виділяв окремо набори даних, які у формі відкритих даних має оприлюднювати саме ВРП. Згадка про неї і вказівка на набір даних, який вона має оприлюднювати у формі відкритих даних (рішення ВРП з фіксацією поіменного голосування, крім випадків проведення таємного голосування на підставі Закону України «Про ВРП» (далі - Закон № 1798-VIII)), з`явилася у викладі цього Переліку у новій редакції згідно з підпунктом 2 пункту 1 Змін, що вносяться до постанов КМ України, затверджених постановою № 409.
38.        Надалі за змістом пункту 27 Положення про набори даних у редакції підпункту 10 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867, КМ України визнав публікацію наборів даних, зокрема, у сферах юстиції та судочинства пріоритетним напрямом реалізації державної політики у сфері відкритих даних. Перелік наборів даних був викладений у новій редакції відповідно до підпункту 11 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867. Згідно з тією редакцією, що набрала чинності 28 квітня 2021 року, до наборів даних, які має оприлюднювати у формі відкритих даних саме відповідач, КМ України відніс: рішення ВРП, в тому числі її органів (з фіксацією поіменного голосування, крім проведення таємного голосування на підставі Закону № 1798-VIII); проєкти порядків денних засідань ВРП (та її дисциплінарних палат), інформацію щодо авторозподілу; інформацію про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; реєстр повідомлень суддів про втручання у здійснення правосуддя.
39.        Отже, до включення за постановою № 407 у Перелік наборів даних інформації щодо авторозподілу у ВРП не було обов`язку оприлюднювати цю інформацію у формі відкритих даних. З указаної дати такий обов`язок виник. Але ні Закони № 2657-XII, № 2939-VI, ні пункт 2 постанови № 835 у редакції постанови № 409, ні Положення про набори даних у редакції підпункту 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867, ні Перелік наборів даних у редакції підпункту 11 пункту 1 змін, затверджених тією ж постановою № 407, не зобов`язували відповідача публікувати інформацію щодо авторозподілу, створену з дати початку роботи ВРП.
40.        Принцип відкритості інформації, визначений у Законах № 2657-XII і № 2939-VI, а також у постанові № 407, не дає підстав для висновку про появу з 28 квітня 2021 року обов`язку ВРП оприлюднити масив інформації щодо авторозподілу, яка була створена задовго до набрання чинності постановою № 407. Тому помилковим є аргумент позивачки про те, що згідно з Положенням про набори даних розпорядник має оприлюднити всю наявну у нього інформацію незалежно від часу її створення.
41.        Підпункт 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867, передбачив викладення пункту 1 Положення про набори даних у новій редакції. Згідно з цією редакцією, яка набрала чинності 28 квітня 2021 року, оприлюднення наборів даних у формі відкритих даних здійснюється, зокрема, за принципом відкритості за замовчуванням - забезпечення оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні, крім інформації, яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом № 2939-VI (абзаци третій і четвертий підпункту 1 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867).
42.        Буквальне тлумачення цього припису безвідносно до приписів Закону № 2939-VI та Переліку наборів даних може спонукати до думки, що розпорядники інформації зобов`язані негайно після викладення Положення про набори даних у редакції постанови № 407 оприлюднити у формі відкритих даних усю публічну інформацію, що є у їхньому розпорядженні, а не тільки ту, яка є у Переліку наборів даних. Проте таке тлумачення буде помилковим, бо не враховуватиме, що згідно з абзацом першим частини четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI саме КМ України визначає Перелік наборів даних, які розпорядники інформації мають оприлюднити у формі відкритих даних.Це підтверджує і припис Положення про набори даних, згідно з яким розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати у формі відкритих даних усю публічну інформацію у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні та стосується конкретного набору даних (абзац третій пункту 3 Положення про набори даних у редакції підпункту 3 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867). А такі конкретні набори даних визначає Перелік наборів даних - додаток до Положення про набори даних. Усю іншу публічну інформацію, яка є відкритою «за замовчуванням», її розпорядники можуть також оприлюднити у формі відкритих даних і зобов`язані надавати її на запит.
43.        Отже, сам по собі принцип «відкритість за замовчуванням», закріплений у пункті 1 Положення про набори даних, не визначає ні конкретний обсяг наборів даних, які розпорядник інформації зобов`язаний оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на своєму вебсайті, ні період часу в минулому, у якому мала бути створена публічна інформація, що підлягає оприлюдненню у такій формі. З огляду на припис частини другої статті 19 Конституції України вказаний принцип слід тлумачити у зв`язку з положеннями абзацу першого частини четвертої статті 10-1 Закону № 2939-VI та абзацу третього пункту 3 Положення про набори даних у редакції підпункту 3 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867.
44.        Набори даних завантажуються та регулярно оновлюються розпорядником інформації на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних. У разі внесення змін до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, розпорядник інформації у тримісячний строк з дати набрання чинності такими змінами здійснює їх завантаження та подальше оновлення на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних (абзаци перший і другий пункту 4 Положення про набори даних у редакції підпункту 2 пункту 1 постанови № 409). Згідно з підпунктом 4 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867, в абзаці другому пункту 4 Положення про набори даних слово «тримісячний» КМ України замінив словом «місячний».
45.        Отже, ВРП мала обов`язок оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних інформацію щодо авторозподілу упродовж одного місяця з дня набрання чинності постановою № 407, тобто з 28 квітня до 28 травня 2021 року включно. Помилковим є аргумент відповідача про те, що обсяг інформації щодо авторозподілу, який треба було оприлюднити у формі відкритих даних, визначається з дати початку її фактичного розміщення на вказаному вебпорталі, тобто з 28 травня 2021 року. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що встановлення у пункті 4 Положення про набори даних періоду, упродовж якого ВРП мала виконати такий обов`язок, не означає, що вона мала оприлюднити інформацію щодо авторозподілу, починаючи з дня фактичного її розміщення на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних.
46.        Розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати, зокрема, перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних (пункт 5-1 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI). Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного вебсайту така інформація оприлюднюється на вебсайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина друга статті 15 Закону № 2939-VI у редакції, що була чинною у період до 2 жовтня 2021 року).
47.        Вказаний припис чітко визначає період, упродовж якого розпоряднику інформації слід оприлюднити конкретний перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних. Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки розпорядник має у такій формі оприлюднити публічну інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа, а постанова № 407 набрала чинності 28 квітня 2021 року, то ВРП треба було оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на своєму вебсайті інформацію щодо авторозподілу, починаючи з 22 квітня 2021 року.
48.        Наведене не обмежує відповідача у можливості самостійно розмістити інформацію щодо авторозподілу у формі відкритих даних, оскільки Положення про набори даних і додаток до нього, викладені у редакції постанови № 407, визначили пріоритетність публікації наборів даних у сферах юстиції та судочинства (зокрема інформації щодо авторозподілу) для реалізації державної політики у сфері відкритих даних. Крім того, виходячи зі змісту положень Законів № 2657-XII, № 2939-VI і постанови № 407, позивачка має право отримати від ВРП за запитом таку інформацію за попередні періоди.
49.        Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що скорочення строку, відведеного для завантаження наборів даних, визначених у відповідному Переліку, на Єдиний державний вебпортал відкритих даних, з трьох місяців до одного (підпунктом 4 пункту 1 затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867) у сукупності із суттєвим збільшенням Переліку наборів даних у редакції постанови № 407 для різних розпорядників інформації вказує на те, що КМ України не намагався непропорційно збільшити їхні обов`язки, тобто не намагався спонукати їх до обов`язкового оприлюднення у формі відкритих даних масиву відповідних наборів даних, які накопичилися у володінні цих розпорядників за весь час їхнього функціонування.
50.        Положення про набори даних встановлює загальний порядок оприлюднення всіма розпорядниками інформації, включно з ВРП, у формі відкритих даних конкретних їх наборів, визначених у відповідному Переліку. Позивачка фактично запропонувала, щоби розпорядники інформації за весь час їхньої діяльності оприлюднили у формі відкритих даних упродовж одного місяця з дати набрання чинності змінами до Переліку наборів даних відповідні дані. Якщо «точкою відліку» діяльності відповідача для оприлюднення у формі відкритих даних інформації щодо авторозподілу є 12 січня 2017 року, то для іншої інформації, яка є у володінні ВРП, початок такого відліку може сягати 1998 року, коли розпочала роботу Вища рада юстиції (згідно з пунктом 4 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VIII ВРП утворена шляхом реорганізації Вищої ради юстиції). А початок діяльності багатьох інших розпорядників інформації (серед яких є не тільки органи державної влади, але й місцевого самоврядування, суб`єкти господарювання державного та комунального секторів економіки), на яких, як і на ВРП, поширюється Положення про набори даних, міг припасти на початок 90-х років ХХ ст. або й радянський період.
51.        Слідуючи запропонованому позивачкою підходу, місцева рада, у володінні якої є прийняті нормативно-правові акти, їх проєкти, акти індивідуальної дії за кілька десятків років, мала оприлюднити ці набори даних у формі відкритих даних (абзац дванадцятий розділу «Усі розпорядники інформації» Переліку наборів даних у редакції постанови № 835, пункт 2 частини першої, частина третя статті 16 Закону № 2939-VI) упродовж визначеного у пункті 2 постанови № 835 строку. Проте ця постанова, затверджене нею Положення про набори даних і додаток до нього (Перелік наборів даних) не дають підстав для висновку, що вони запровадили саме такий обов`язок. Тим більше немає підстав вважати, що цей обов`язок виник щодо тих самих наборів даних з моменту включення до пункту 1 цього Положення принципу відкритості за замовчуванням.
52.        Позивачка стверджувала, що роз`яснення принципу відкритості за замовчуванням у листі Мінцифри є офіційним, а тому всі розпорядники інформації, зокрема ВРП, мають його застосовувати. Відповідач заперечив такий характер роз`яснення. Велика Палата Верховного Суду погоджується у цьому з ВРП:
52.1.    КМ України у постанові № 407 зобов`язав Мінцифри забезпечити: 1) створення та функціонування Центру компетенцій в сфері відкритих даних «Дія. Відкриті дані»; 2) подання у тримісячний строк Кабінетові Міністрів України пропозицій щодо: вимог до оприлюднення наборів даних з розділів «Усі розпорядники інформації (відповідно до компетенції)» та «Органи місцевого самоврядування» переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (тоді як набори даних, які має оприлюднювати ВРП, містяться у розділі «Вища рада правосуддя» Переліку наборів даних); переліку наборів даних, які становлять високу цінність; 3) у шестимісячний строк: розроблення та подання на розгляд Кабінету Міністрів України проєкту стратегії розвитку сфери відкритих даних в Україні та плану заходів щодо її реалізації; після затвердження переліку наборів даних, які становлять високий суспільний інтерес, розроблення разом із заінтересованими органами вимог до структури та оприлюднення наборів даних, які становлять суспільний інтерес.
52.2.    З огляду на вказане КМ України згідно з постановою № 407 не уповноважував Мінцифри роз`яснювати розпорядникам інформації зміст затверджених постановою № 407 Змін, що вносяться до постанов КМ України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867. Зокрема не уповноважував роз`яснювати порядок оприлюднення розпорядником публічної інформації переліку наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних, і створювати для розпорядників обов`язок оприлюднювати конкретні набори даних та всю іншу публічну інформацію, яка знаходиться в їхньому володінні, безвідносно до часу включення відповідного набору даних до Переліку наборів даних.
52.3.    Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» теж не надає Мінцифри повноважень щодо тлумачення приписів Законів України та постанови № 407. Одним із основних завдань міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи декількох сферах, є інформування та надання роз`яснень щодо здійснення державної політики (пункт 3 частини першої статті 7 вказаного Закону).Мінцифри відповідно до покладених на нього завдань інформує та надає роз`яснення щодо реалізації державної політики у визначених сферах діяльності, здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов`язаних з діяльністю Мінцифри, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, а також стосовно актів, які видаються Мінцифри (підпункти 23-1 і 24 пункту 4 Положення про Міністерство цифрової трансформації України, затвердженого постановою КМ України від 18 вересня 2019 року № 856 «Питання Міністерства цифрової трансформації»). Отже, Мінцифри у відповідь на звернення повноважне інформувати громадян стосовно змісту актів, які видає саме це міністерство,та роз`яснювати державну політику, яку воно втілює, зокрема у цих актах.
52.4.    Інтерпретація принципу відкритості за замовчуванням у листі Мінцифри, адресованому громадянину України у відповідь на його запит «щодо оприлюднення інформації стосовно стадій розгляду судових справ у форматі відкритих даних», може слугувати розвитку сфери відкритих даних в Україні, але не є офіційним, тобто формально обов`язковим для виконання розпорядниками інформації. Останні з огляду на принцип відкритості інформації та з урахуванням встановлених законодавством обмежень мають можливість оприлюднювати у формі відкритих даних усю наявну у них публічну інформацію, оприлюднення якої у такій формі не є обов`язком.
(2)         Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
(2.1)     Щодо суті апеляційної скарги
53.        За наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право, зокрема, скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині (пункт 2 частини першої статті 315 КАС України).
54.        Підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права (пункт 4 частини першої статті 317 КАС України).
55.        Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина друга статті 317 КАС України).
56.        Оскільки суд першої інстанції неправильно застосував норми Закону № 2939-VI, постанови № 407, Положення про набори даних і Переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, стосовно обов`язку відповідача оприлюднити інформацію щодо авторозподілу, починаючи з дати початку роботи ВРП, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити частково: рішення суду першої інстанції скасувати у частині визнання протиправним неоприлюднення відповідачем у формі відкритих даних інформації щодо авторозподілу за період з 12 січня 2017 року до 21 квітня 2021 року включно, а також у частині зобов`язання ВРП оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних і на вебсайті ВРП таку інформацію за вказаний період; у цій частині ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
(2.2) Щодо судових витрат
57.        При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору (частини третьої статті 139 КАС України).
58.        Якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат (частина шоста статті 139 КАС України).
59.        З огляду на часткове задоволення позову судовий збір, сплачений за подання позовної заяви (908,00 грн), слід покласти на ВРП пропорційно до розміру задоволених вимог (2,19%), тобто за період з 22 квітня до 27 травня 2021 року з усього періоду стверджуваної позивачкою бездіяльності відповідача. Отже, з ВРП на користь позивачки слід стягнути 19,89 грн сплаченого судового збору.
Керуючись частиною третьою статті 139, частиною четвертою статті 241, частинами першою та другою статті 243, пунктом 2 частини першої, пунктом 2 частини четвертої, частинами п`ятою та шостою статті 266, пунктом 2 частини першої статті 315, пунктом 4 частини першої, абзацом першим частини другої статті 317, статтями 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
п о с т а н о в и л а:
1.           Апеляційну скаргу Вищої ради правосуддя задовольнити частково.
2.           Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року скасувати у частині визнання протиправним неоприлюднення Вищою радою правосуддя у формі відкритих даних повного набору даних «Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя» за період з 12 січня 2017 року до 21 квітня 2021 року включно, а також у частині зобов`язання Вищої ради правосуддя оприлюднити у формі відкритих даних на Єдиному державному вебпорталі відкритих даних та на вебсайті Вищої ради правосуддя повний набір «Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя» за період з 12 січня 2017 року до 21 квітня 2021 року включно.
3.           У вказаній частині ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову ОСОБА_1 .
4.           В іншій частині рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 грудня 2021 року залишити без змін.
5.           Стягнути з Вищої ради правосуддя (вул. Студентська, буд. 12-А, м. Київ, 04050, код ЄДРПОУ 00013698) за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) судовий збір у розмірі 19,89 грн.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуюча суддя | | Л. І. Рогач
Суддя-доповідач | | О. Б. Прокопенко
Судді: | Т. О. Анцупова | Г. Р. Крет
| Ю. Л. Власов | Л. М. Лобойко
| І. В. Григор`єва | К. М. Пільков
| М. І. Гриців | О. М. Ситнік
| Д. А. Гудима | І. В. Ткач
| І. В. Желєзний | О. С. Ткачук
| О. С. Золотніков | С. П. Штелик
| Л. Й. Катеринчук |
 Відповідно до частини третьої статті 321 Кодексу адміністративного судочинства України постанову оформив суддя Гудима Д. А.