ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 червня 2022 року 

м. Київ
справа № 640/9431/19
адміністративне провадження № К/9901/46108/21 K/9901/46152/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження 
касаційні скарги Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2021 року (суддя Кармазін О.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року (колегія у складі суддів Губської Л.В., Епель О.В., Карпушової О.В.)
у справі № 640/9431/19
за позовом Апарату Ради національної безпеки та оборони України 
до Київської міської державної адміністрації, 
третя особа - Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),
про визнання протиправним та скасування розпорядження.

І. РУХ СПРАВИ

1.          У червні 2019 року Апарат Ради національної безпеки та оборони України (далі - Апарат РНБО України) звернувся до суду із позовом до Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА), в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження КМДА від 08.05.2019 № 809 "Про припинення апарату Ради національної безпеки і оборони України права постійного користування земельною ділянкою на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва" (далі - Розпорядження).
2.          Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 31.08.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021, задовольнив позов. 
Одночасно, ухвалою від 31.08.2021 суд відмовив у задоволення клопотання про закриття провадження у справі, дійшовши висновку, що вона підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
3.           15.12.2021 Виконавчий орган Київської міської ради (КМДА) та Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) подали касаційну скаргу, що 16.12.2021 надійшли до Верховного Суду, в якій просили скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.08.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.11.2021, закрити провадження у справі.
4.          Ухвалами Верховного Суду від 29.12.2021 відкрито касаційне провадження. Своєю ухвалою Верховний Суд об`єднав касаційні провадження в одне.
5.          Позивач клопотав про розгляд справи за участі його представника, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до рішення Київської міської ради від 08.10.2009 №401/2470, зокрема, затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки апарату Ради національної безпеки і оборони України для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва; надано апарату Ради національної безпеки і оборони України в постійне користування для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва земельну ділянку загальною площею 1,62 га; зобов`язано виконувати обов`язки землекористувача відповідно до вимог ст. 96 Земельного кодексу України та попереджено, що використання землі не за цільовим призначенням тягне за собою припинення права користування нею відповідно до вимог ст.ст. 141, 143 Земельного кодексу України.
7.          Відповідно до спірного розпорядженням КМДА від 08.05.2019 №809 вирішено припинити апарату Ради національної безпеки і оборони України право постійного користування земельною ділянкою площею 1,6193 га (кадастровий номер 8000000000:91:009:0029) на вул. Щусєва у Шевченківському районі м. Києва, наданою згідно з рішенням Київської міської ради від 08.10.2009 №401/2470 «Про надання апарату Ради національної безпеки і оборони України земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Щусєва у Шевченківському районі м.Києва», право користування якою посвідчено державним актом на право постійного користування земельною ділянкою, зареєстрованим в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі 25.12.2009 № 01-9-00132, у зв`язку з тим, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується, та віднести цю ділянку до земель запасу житлової та громадської забудови.
8.          Спірне розпорядження винесено за результатами обстеження земельної ділянки, проведеного відповідно до Порядку здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 25.09.2003 №16/890 (акт обстеження земельної ділянки від 20.03.2019 №19-0202-10). Актом зафіксовано, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується, будівництво не ведеться та не розпочато. В акті не міститься відміток про присутність під час обстеження представників позивача, як і будь-яких інших осіб. 
9.          Позивач з розпорядженням не погодився і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          Позовні вимоги мотивовано ти, що розпорядження прийнято з порушенням процедури, передбаченої наведеним Порядком, оскільки його, як землекористувача, не було повідомлено про проведення будь-яких перевірок, включаючи ті, що проводяться в межах самоврядного контролю за виконанням земельного законодавства. Представники апарату РНБО України для участі у заходах з обстеження земельної ділянки не залучалися, чим порушено гарантоване законодавством право позивача на участь у контрольному заході та процесі прийняття рішення.
Також позивач зазначав, що на час звернення до суду акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства та вказівка про необхідність усунення якихось порушень земельного законодавства так само, як і акт обстеження, згаданий у розпорядженні від 08.05.2019 №809, всупереч вимогам вказаного вище Порядку до апарату РНБО України не надходив, що також є порушенням гарантованих законодавством прав позивача, а саме: ознайомитися зі змістом вимог посадових осіб, що здійснювали контрольні заходи; дати пояснення з приводу обставин, що були предметом обстеження/перевірки, та висловити незгоду та/або в установленому порядку оскаржити дії посадових осіб, що здійснювали відповідні контрольні заходи; ознайомитися з порядком усунення порушення та усунути його у визначений Порядком строк (п. 7.4 Порядку), якщо порушення земельного законодавства все ж таки мало місце.
11.          Відповідач проти позову заперечував. Зазначав, що з урахуванням особливостей функціонування міста Києва як столиці України та з метою запобігання порушенням земельного законодавства в місті Києві, на підставі Порядку № 16/890 Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) проведено обстеження земельної ділянки, про що складено акт обстеження від 20.03.2019 №19-0202-10. За результатами обстеження встановлено, що земельна ділянка за цільовим призначенням не використовується - будівництво багатоквартирних житлових будинків з підземними паркінгами та об`єктами соціально-побутової інфраструктури не розпочато та не ведеться.
Окрім того, як зазначено у відзиві на позов, Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва листом від 25.03.2019 №073-2773 повідомлено Департаменту земельних ресурсів про те, що документи, які дають право на виконання підготовчих, будівельних робіт та засвідчують готовність до експлуатації об`єкта будівництва на зазначеній земельній ділянці, не видавались та не реєструвались.
З урахуванням вищевикладеного, Департаментом земельних ресурсів підготовлено проект Розпорядження КМДА, який в установленому порядку розглянуто, погоджено та підписано посадовою особою КМДА.
На думку КМДА, грубі порушення статті 96 ЗК України можна вважати безумовною та самодостатньою причиною для припинення взаємовідносин з недобросовісними землекористувачами.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що ухвалюючи розпорядження від 08.05.2019 № 809, Київська міська державна адміністрація реалізовувала управлінську функцію, адже як суб`єкт владних повноважень виконувала покладені на неї Конституцією та законами України завдання в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля, про що, зокрема, йдеться у преамбулі спірного розпорядження, а тому справу належить розглядати в рамках адміністративного судочинства (ухвала від 31.08.2021).
13.          По суті спору, задовольняючи позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про обґрунтованість позовних вимог у зв`язку з порушенням відповідачем як суб`єктом владних повноважень правил та процедур, які є передумовою для прийняття законного та обґрунтованого рішення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14.          Як на підставу касаційного оскарження обидва скаржники покликаються на те, що суди попередніх інстанцій порушили юрисдикційність спору, не врахували висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.03.2018 у справі № 184/2470/13, від 06.06.2018 у справі № 826/631/15, від 10.04.2019 у справі № 816/2137/18, від 18.09.2019 у справі № 826/14632/17, від 10.04.2019  у справі № 350/793/16-а, у постановах Верховного Суду від 11.09.2019 у справі №826/1773/18, від 11.09.2019 у справі №826/5562/17, від 27.02.2020 у справі №640/18401/18. 
Спір у справі стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства; позивач намагається захистити право користування земельною ділянкою, оскільки оскаржуване розпорядження безпосередньо стосуються припинення відповідного права Апарату РНБО України. Справа має виняткове значення для територіальної громади Шевченківського району м. Києва, пов`язане із захистом існуючих зелених насаджень, що підтверджується публікаціями у засобах масової інформації.
15.          17.01.2022 надійшов відзив, в якому позивач покликається на правомірність оскаржуваних рішень судів попередніх інстанцій з огляду на те, що відповідач діяв поза межами визначеного законодавством порядку. 
Зазначає, що спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, адже у позивача відсутнє порушене приватне право, а ухвалюючи оскаржуване рішення, відповідач реалізував владну управлінську функцію. 
Позивач звертає увагу, що внаслідок ухвалення оскаржуваного розпорядження не було факту виникнення, зміни чи припинення будь-яких цивільних прав чи обов`язків держави, адже земельна ділянка площею 1,6193 га залишається у власності держави. Тому права держави не порушено.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву та дійшов таких висновків.
17.          Ключовим питанням касаційних скарг є юрисдикція справи.
18.          До компетенції адміністративних судів належать публічно-правові спори, в яких хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
19.          Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС України, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.
20.          Водночас, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
21.          Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
22.          Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
23.          Також суди повинні вбрати до уваги суб`єктний склад спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, з яких виник спір, і мету пред`явлення позову.
24.          Як вбачається з матеріалів справи, позивач оскаржує розпорядження Київської міської державної адміністрації від 08.05.2019 № 809, яким припинено позивачу право постійного користування цією земельною ділянкою у зв`язку з тим, що зазначена ділянка за цільовим призначенням не використовується (п. 1). Цим же рішенням зазначена земельна ділянка віднесена до земель запасу житлової та громадської забудови (п. 2).
25.          У постанові від 02.10.2019 у подібній справі  № 308/7411/17, в якій оскаржувалося рішення Ужгородської міської ради, яким частину площі земельних ділянок, що перебувала у постійному користуванні позивача, переведено до земель запасу міста, Велика Палата Верховного Суду зазначила: 

« 40. … право постійного землекористування є безстроковим, на відміну від права оренди, і може бути припинене лише з підстав, передбачених статтею 141 ЗК України, перелік яких є вичерпним. Дії органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовані на позбавлення суб`єкта права користування земельною ділянкою після державної реєстрації такого права поза межами підстав, визначених у статті 141 ЗК України, є такими, що порушують речове право (право користування земельною ділянкою).
…
46. … Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позовні вимоги Концерну про визнання незаконним і скасування рішення Міськради про надання позивачу дозволу на підготовку проекту відведення земельних ділянок під будівлями та спорудами для їх обслуговування не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки предметом позову в цьому випадку є не оскарження процедури прийняття спірного рішення суб`єктом владних повноважень, а забезпечення можливості набуття речового права на земельну ділянку в розмірі площі землекористування, яка була закріплена державним актом на право постійного користування землею, тобто захист майнових прав та інтересів позивача.
47. Таким чином, правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією спірного рішення, підпадають під визначення приватноправових і з урахуванням суб`єктного складу сторін мають вирішуватися судами за правилами ГПК України».

26.          Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом. 
27.          Окрім того, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду теж розглядав подібну справу №753/22965/16-а, в якій, так само як і у справі, що розглядається, оскаржувалося рішення ради, яким було припинено право постійного користування земельною ділянкою та передано її в землі запасу ради. 
У постанові від 27.11.2019 (з посиланням на позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.06.2018 у справі № 569/12538/16-а) Суд дійшов висновку, що спір стосується права користування земельною ділянкою, тобто цивільного права, що унеможливлює розгляд цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
28.          Відповідно до ст. 190 Цивільного кодексу України майном як особливим об`єктом вважаються окрема річ, сукупність речей, а також майнові права та обов`язки. Майнові права є неспоживною річчю. Майнові права визнаються речовими правами.
29.          Звернення до суду має на меті захист та відновлення порушених прав. З огляду на обставини справи, метою позову апарату РНБО є не доведення та формальна констатація порушення процедури прийняття спірного розпорядження, а реальний захист - скасування незаконного, на думку позивача, правового акту та відновлення права постійного користування земельною ділянкою.
30.          Покликання позивача на те, що оспорюється лише процедура прийняття спірного розпорядження (що є підставою позову) не спростовує спрямування позову на захист майнових прав - права постійного користування (що є предметом позову).
31.          Таким чином, спір, предметом якого є захист речових прав, зокрема права постійного користування земельною ділянкою, має на меті захист майнових прав та інтересів особи, а отже не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, незалежно від підстав такого позову.
32.          Зважаючи на суб`єктний склад та приватноправовий характер спірних відносин у цій справі, вона має вирішуватись у порядку господарського судочинства.
33.          Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (стаття 354 КАС України).
34.          Пунктом 5 ч. 1 ст.349 цього ж Кодексу передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.
35.          Отже, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.
36.          Відповідно до ч. 1 ст. 354 КАС України Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
37.          Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
38.          Зважаючи на вищенаведене, позивачу слід роз`яснити право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У разі неподання такої заяви, справу буде повернено до суду першої інстанції.
39.          Відшкодування судових витрат в вигляді судового збору суб`єктам владних повноважень законом не передбачено.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 354, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2021 року у справі №640/9431/19 скасувати.
Провадження у справі №640/9431/19 закрити.
Повідомити позивачу, що справу може бути розглянуто в порядку господарського судочинства.
Роз`яснити позивачу право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови на звернення до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                     В.М. Кравчук 

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб