ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 червня 2022 року	Львів	Справа № 442/2537/21 пров. № А/857/4659/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді:                                        Глушка І.В.,
суддів:                                                             Довгої О.І., Запотічного І.І., 

розглянувши у порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Мельницької Ганни Володимирівни на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року, ухвалене суддею Сасевич О.М. у м. Львові у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження у справі № 442/2537/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Дрогобицької міської ради, з участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування рішення,-

                                                      ВСТАНОВИВ:

31 березня 2021 року позивач - ОСОБА_1 звернулась до Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області з позовом до відповідачів - Дрогобицької міської ради, ОСОБА_2 , у якому просила визнати незаконним та скасувати рішення 60 сесії сьомого скликання Дрогобицької міської ради «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» від 28.01.2020 №2196, яким громадянину ОСОБА_2 , проживаючому у м. Дрогобич, надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою на земельну ділянку орієнтовною площею 700 кв.м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

Ухвалою Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області від 02 квітня 2021 року адміністративну справу було передано за підсудністю до Львівського окружного адміністративного суду.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суді від 27 вересня 2021 року, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, змінено процесуальний статус відповідача ОСОБА_2 на третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Рішення мотивоване тим, що оскільки позивачем не надано жодних належних і допустимих доказів на підтвердження обставин виникнення в неї речового права щодо спірної земельної ділянки, його природи та змісту, суд не знайшов приводів для висновку щодо суперечності прийнятого рішення міської ради повноваженням відповідача та відповідним нормам земельного законодавства, а отже, відсутні підстави для твердження про його протиправність із мотивів, які наводить позивач.
Крім того, суд виснував, що оскаржуване рішення як акт індивідуальної дії породжує публічно-правові відносини між обмеженим колом суб`єктів, до яких позивач не відноситься.
Суд також з покликанням на позицію Верховного Суду, яка викладена, зокрема, в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 02.06.2021  у справі №700/316/20-ц, постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15.09.2021 у справі №740/4635/16-а, зауважив, що надання дозволу на на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки саме по собі не є наданням землі у власність та не свідчить про завершений факт розпорядження певною земельною ділянкою. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому, не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками. Відтак, допустимим є надання дозволу на на розроблення проекту землеустрою на одну і ту ж ділянку кільком особам.
Таким чином, згідно висновків суду, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення певної земельної ділянки іншій особі безпосередньо (з урахуванням установлених у цій справі обставин) не порушує право позивача, як і не обмежує її в можливості оформлення земельної ділянки на свою користь.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, представник ОСОБА_1 - адвокат Мельницька Ганна Володимирівна оскаржила його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржуване рішення ухвалене з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з порушенням норм матеріального і процесуального права та підлягає скасуванню з підстав, викладених у апеляційній скарзі. Просить скасувати оскаржуване судове рішення та закрити провадження у справі, а справу передати для розгляду за правилами цивільного судочинства до Дрогобицького міськрайонного суду.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує невірним застосуванням судом першої інстанції ст.19 КАС України та зазначає, що даний спір не відповідає критеріям адміністративного. На думку скаржника, спірні правовідносини виникли з приводу втручання відповідача у приватне право та інтерес позивача у сфері земельних відносин та справа підлягає розгляду за правилами ЦПК України.
Зазначає, що оскаржуваним рішенням відповідача гр. ОСОБА_2 наданий дозвіл формувати земельну ділянку площею 700 кв.м для будівництва та обслуговування житлового будинку включно із спірною частиною присадибної земельної ділянки позивача (приблизно 300 кв.м). Формування земельної ділянки площею 700 кв.м як об`єкта цивільних прав передбачає визначення меж такої, винесення межових знаків в натуру (на місцевість), реєстрацію земельної ділянки в Державному земельному кадастрі. Судом не враховано, що формування належної позивачу її присадибної ділянки (саду) у складі іншої земельної ділянки з іншим цільовим призначенням та іншими межами порушує право позивача на землю та сворює перешкоди як у користуванні, так і у формуванні та оформленні права власності на ділянку для ведення садівництва.
Крім того, зазначає, що позивач оскаржує рішення відповідача, оскільки спірна частина земельної ділянки (сад) облікована за її будинком, перебуває у її користуванні, щодо цієї частини ділянки ОСОБА_1 отримала рішення відповідача про надання дозволу на складання проекту землеустрою (рішення №509 від 08.07.2021) для передачі у власність та саме цю ділянку в силу норм статей 116, 121 ЗК України позивач має намір отримати у власність (безоплатно приватизувати) для ведення садівництва.

Переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та відзивів на неї, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в її задоволенні слід відмовити з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції достовірно встановлено, матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 є власницею житлового будинку на АДРЕСА_2 , який успадкувала за своєю матір`ю, що засвідчується свідоцтвом про право на спадщину за законом від 14.02.1986.
Зі змісту довідки від 24.11.2003 №2053, виданої Дрогобицьким державним комунальним міжміським бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки, будинок на АДРЕСА_2 зареєстрований на праві власності за ОСОБА_1 , у графі «на підставі» вказано, що площа земельної ділянки - 1336 кв.м.
Матеріалами справи засвідчується, що позивачу надано у приватну власність земельну ділянку з кадастровим номером 4610600000:01:026:0054, площею 0,0868 га, на АДРЕСА_2 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що підтверджується свідоцтвом про право власності від 31.05.2013 № НОМЕР_1 та витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 31.05.2013 №4247265.
Із матеріалів справи також слідує, що Дрогобицькою міською радою розглядалося питання щодо надання ОСОБА_2 та ОСОБА_3 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд й відмовлено в такому дозволі (рішення від 20.12.2018 №1499, від 11.03.2019 №1636).
Також установлено, що ОСОБА_2 було подано на ім`я міського голови м. Дрогобича заяву від 23.12.2019 ро надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 7 сотих на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку та господарських будівель.
Із протоколу від 23.01.2020 №138 засідання постійної комісії Дрогобицької міської ради з питань регулювання земельних відносин випливає, що питання надання згоди на виготовлення проекту відведення земельної ділянки на Рильського було рекомендоване раді з позитивним висновком.
Встановлено, що рішенням Дрогобицької міської ради від 28.01.2020 №2196 було надано дозвіл ОСОБА_2 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 700 кв.м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Позивач, вважаючи рішення 60 сесії сьомого скликання Дрогобицької міської ради «Про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» від 28.01.2020 №2196 яке стосується надання дозволу на розроблення проекту землеустрою гр. ОСОБА_2 , протиправним, звернулась до суду з вимогами про його скасування.

Надаючи юридичну оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції вірно застосував норми матеріального та процесуального права, з огляду на таке.
Як установлено частиною другою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Отже з наведеної норми Конституції України слідує, що судова юрисдикція поширюється не загалом на всі суспільні правовідносини, а лише на такі, що врегульовані нормами права, тобто і на наявність юридичного спору.
В свою чергу, неодмінними елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.
Реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові особисте суб`єктивне бачення порушеного права чи охоронюваного інтересу та спосіб його захисту.
З огляду на положення ст.ст. 5, 21, 245 КАС України адміністративний позов може містити вимоги щодо визнання протиправними рішення, дії чи бездіяльності відповідача, зобов`язання його вчинити певні дії, відшкодувати шкоду, заподіяну незаконними рішенням, дією або бездіяльністю.
Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року             №6-зп "Щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України" частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемлюють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
Згідно з  викладеною правової позиції Конституційного Суду України підставою для звернення особи до суду з позовом щодо оскарження рішення, дії чи бездіяльності будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб є наявність у позивача переконання в порушенні його прав або свобод чи в існуванні перешкод у здійсненні цих прав.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом в складі Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 березня 2018 року (справа №805/3115/15-а), а відповідно до ч.5 ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду.
Вказаний принцип також закріплений в частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, який визначає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси і просити про їх захист.
Захист порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням, відбувається шляхом пред`явлення позову у формі позовної заяви до суду першої інстанції. При цьому суд повинен перевірити належність справи до відповідної юрисдикції.
Закріплений у статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) принцип верховенства права суд застосовує з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, яка відповідно до вимог статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" є джерелом права в Україні.
Відповідно до статті 6 «Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року» (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін встановленим законом у ст.6 Конвенції спрямований на гарантування того, що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом (рішення у справі «Занд проти Австрії» («Zand v. Austria»)). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
За загальним правилом, передбаченим у ч.1 ст. 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
В розумінні п.1 та п.2 ч.1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Статтею 19 КАС України визначені справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Згідно з пунктом першим частини першої цієї статті встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт сьомий частини першої статті 4 КАС України).
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Публічно-правовий спір має свою особливість суб`єктного складу - участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати з публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб`єкта владних повноважень.

В оскаржуваному судовому рішенні суд першої інстанції дійшов висновку, що вирішення спірних правовідносин віднесено до юрисдикції адміністративного суду та належить роглядати в порядку адміністративного судочинства.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами у справі, суд апеляційної інстанції вважає, що такий висновок суду першої інстанції ґрунтується на правильному застосуванні статті 6 Конвенції стосовно суду, «встановленого законом».

З наявних в матеріалах справи судом апеляційної інстанції встановлено, що п. 1.13 оскаржуваного рішення відповідача надано ОСОБА_2 , прож. м.Дрогобич, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієктовною площею 700 кв.м на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
Вважаючи згадане рішення протиправним, позивач наголошує на тому, що до складу цієї земельної ділянки відноситься земельна ділянка на АДРЕСА_1 площею 400 кв.м, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення якої для індивідуального садівництва надано ОСОБА_1 рішенням Х сесії восьмого скликання Дрогобицької міської ради від 08.07.2021 №509 (а.с.110).

Суд апеляційної інстанції зауважує, що органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема у сферах бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, управління комунальною власністю, житлово-комунального господарства, регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.
У статті 1 Закону № 280/97-ВР наведено визначення виконавчих органів рад, згідно з яким ці органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин.
У статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, до яких, зокрема, належать: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Відповідний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 01 квітня 2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів а), б), в), г) статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), у якому визначено, що вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскаржень його рішень (нормативно-правових актів чи актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів.

Згідно з частиною першою статті 116 ЗК України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом, або за результатами аукціону.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України у вказаній редакції громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (абзац перший частини сьомої статті 118 ЗК України).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (частина дев`ята статті 118 ЗК України у зазначеній редакції).
Згідно з частиною десятою статті 118 ЗК України у тій же редакції відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування (власність), за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо ж в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Суд апеляційної інстанції вважає, що цей спір не пов`язаний з вирішенням питання приватноправового характеру, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень (органу місцевого самоврядування), який реалізовує у цих правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції шляхом розгляду питання щодо передачі земельної ділянки у власність.
Велика Палата Верховного Суду у рішеннях від 16 січня 2019 року у справі №361/2562/16-а та від 22 січня 2019 року у справі № 371/957/16-а зазначала, що прийняття повноважним органом відповідного рішення за результатом розгляду клопотання особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема, й про скасування рішення щодо надання відповідного дозволу, є реалізацією цим органом управлінських функцій. А тому спори про оскарження таких його рішень належать до юрисдикції адміністративного суду.
В свою чергу, із положень статті 79-1 Земельного кодексу України слідує, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави суду апеляційної інстанції дійти до висновку, що розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки необхідне для формування земельної ділянки.
Такий висновок також узгоджується з положеннями статті 50 Закону України «Про землеустрій», відповідно до якої проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
Стаття 25 Закону України «Про землеустрій» визначає види документації із землеустрою, до яких, крім проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, належать, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Частиною другою статті 55 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється на основі технічної документації із землеустрою, якою визначається місцеположення поворотних точок меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Відповідно до п.34 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської Ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
Разом з тим, виходячи з положень ст.122 ЗК України та п.34 ч.1 ст. 26 Закону №280/97-ВР повноваженнями щодо розпорядження землями комунальної власності наділені сільські, селищні, міські ради, які вирішують ці питання виключно на пленарних засіданнях.
Відповідно до частин 1 і 2 статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Тобто, способом волевиявлення ради, яка здійснює право власності від імені відповідної територіальної громади, з регулювання земельних відносин, є прийняття рішення сесією.
Відтак, приписами чинного законодавства встановлено, що розгляд клопотання заінтересованої особи у вирішенні зазначеного питання повинно прийматися у формі рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади.
Водночас Земельним кодексом України визначено чіткий алгоритм розгляду заяв громадян про відведення у власність земельних ділянок та вичерпний перелік підстав для відмови особі у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Тобто, норми Земельного кодексу України передбачають два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Таким чином, в межах спірних правовідносин дослідженню підлягають обставини щодо правомірності дій відповідача, зокрема дотримання встановленої процедури.

Слід зазначити, відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
-звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
-надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
-розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
-погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
-затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є одним з етапів процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб (постанова Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц та від18 грудня 2019 року у праві № 160/4211/19).
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень.
Отримання особою дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про її передання у власність чи у користування. А скасування рішення про надання відповідного дозволу не є порушенням речового права, якщо тільки немає обставин, які свідчать про наявність у цієї особи або інших заінтересованих осіб речових прав щодо такої земельної ділянки.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що позов пред`явлений з підстав порушення відповідачем наданих йому контрольних функцій у сфері управління діяльністю. У позовній заяві позивач не просила визнати за нею право власності на земельну ділянку, а заявила вимогу про визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень, яке, на думку позивача, перешкоджає їй в реалізації законодавчо закріпленого права на безоплатне отримання земельної ділянки у власність.
Приватний інтерес у позивача на час звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у позовній заяві, відсутній та може виникнути після реалізації позивачем права на безоплатне отримання земельної ділянки (затвердження проектної документації та прийняття органом місцевого самоврядування відповідного рішення про передачу земельної ділянки у власність).
Судом апеляційної інстанції, як і судом першої інстанції, не встановлено наявності у позивача чи іншої заінтересованої особи речових прав на земельну ділянку, з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо якої з метою отримання у власність позивач звернулась до органу місцевого самоврядування. Крім того, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не підтверджує наявність на неї права власності, а лише створює передумови для подальшого передання цієї ділянки у власність.

Наведені обставини враховані судом першої інстанції при перевірці законності та обґрунтованості оскаржуваного рішення на відповідність критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, визначених ч.2 ст.2 КАС України.
Суд першої інстанції правильно визначив характер спірних правовідносин та норми процесуального права, які підлягають застосуванню при їх вирішенні.
Оцінюючи доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції  зазначає, що такі були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції та їм була надана належна правова оцінка. Доводами апеляційної скарги не спростовуються висновки, викладені судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні.
Відповідно до частини першої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Суд першої інстанції повністю виконав вказані вимоги процесуального закону, оскільки до спірних правовідносин вірно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення законного рішення, яке скасуванню не підлягає.

Судові витрати розподілу не підлягають з огляду результат вирішення апеляційної скарги, характер спірних правовідносин та виходячи з вимогст. 139 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційну скаргу розглянуто судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) в строки, встановлені статтею 309 Кодексу адміністративного судочинства України.
Керуючись статтями 242, 308, 309, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                    ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Мельницької Ганни Володимирівни залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2021 року у справі 442/2537/21/21 - без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України. 

Головуючий суддя	 	І. В. Глушко 	
судді	 	О. І. Довга 	
 	 	І. І. Запотічний