ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 420/5932/18
адміністративне провадження № К/9901/19423/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Підприємства "Союз" у вигляді приватного підприємства на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 (суддя Потоцька Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019 (колегія суддів: Єщенко О.В., Димерлій О.О., Коваль М.П.) у справі №420/5932/18 за позовом Підприємства "Союз" у вигляді приватного підприємства до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними,
УСТАНОВИВ:
Підприємство "Союз" у вигляді приватного підприємства звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із здійснення в період квітень-серпень 2018 року заходів державного контролю шляхом проведення перевірок дотримання Підприємством "Союз" у вигляді приватного підприємства вимог земельного законодавства щодо виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту з земельної ділянки комунальної власності, площею 1,1192 га, що розташована на території Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, за кадастровим номером  5122783200:01:002:1971    .
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06.02.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, позивачем подано касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що Держгекадастр та його територіальні органи є органами державного нагляду (контролю), оскільки здійснюють державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, тому на них поширюються положення і Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Вказує, що перевірка позивача була проведена з порушенням та за відсутності на те підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Ухвалою Верховного Суду від 16.07.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить в її задоволенні відмовити, а судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що з квітня 2015 року за ПП "Союз" зареєстровано право оренди земельної ділянки з кадастровим номером 5122783200:01:002:1971, цільове призначення - землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, вид використання - для будівництва, обслуговування та ремонту об`єктів інженерної, транспортної, енергетичної інфраструктури, об`єктів зв`язку та дорожнього господарства.
21.03.2018 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області надійшов лист Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області про порушення ПП "Союз" вимог земельного законодавства.
10.04.2018 Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області видано наказ №274-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту з земельної ділянки комунальної власності, площею 1,1192 га, що розташована на території Крижанівської сільської ради Лиманського району Одеської області, за кадастровим номером    5122783200:01:002:1971    ".
На виконання вказаного наказу старшим інспектором з контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог земельного законодавства про охорону земель та державним інспектором з контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог земельного законодавства про охорону земель проведено перевірку ПП "Союз" з питань дотримання вимог земельного законодавства, за результатом якої складено акт від 10.07.2018 №274-ДК/425/АП/09/01/-18.
Зазначеною перевіркою встановлено порушення ПП "Союз" в особі директора ОСОБА_1. п. "и" ч. 1 ст. 211 Земельного кодексу України, в результаті чого знято та перенесено ґрунтовий покрив (родючий шар ґрунту) на земельній ділянці без спеціального дозволу.
Вказані обставини стали підставою для складання у відношенні директора ПП "Союз" ОСОБА_1 протоколу від 15.08.2018 №274-ДК/0152П/07/01/-18 про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 53-3 КУпАП з призначенням справи про адміністративне правопорушення на 20.08.2018 о 10:00 годині у приміщенні Головного управління Держгеокадастру в Одеській області.
Розглянувши вказані матеріали перевірки, заступником головного інспектора з контролю за використанням та охороною земель винесено постанову від 23.08.2018 №274-ДК/0154По/08/01/-18, якою директора ПП "Союз" ОСОБА_1 визнано винною у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 53-3 КУпАП. Провадження у справі про притягнення директора ПП "Союз" ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності закрито у зв`язку із закінченням строку притягнення до адміністративної відповідальності.
Разом з цим, у травні контролюючим органом проведено обстеження вищенаведеної земельної ділянки, за результатом якого складено акт від 07.05.2018 року №274-ДК/180/АО/10/01-18, зазначивши наявність на земельній ділянці металевих споруд, асфальтного покриття, насипів ґрунту та ознак зняття родючого шару ґрунту.
Не погоджуючись із проведенням вказаних обстеження, перевірки та складанням протоколу, посилаючись на неправомірність і безпідставність таких дій контролюючого органу, позивач звернувся до суду із цим позовом за захистом своїх прав та інтересів.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржувані дії Головного управління Держгеокадастру в Одеській області у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Одеській області здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Згідно із частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
Згідно зі статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
Так, згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 №482 Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
Відповідно до пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.
Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України Про державний контроль за використанням та охороною земель від 19.06.2003 за №963-IV (далі - Закон №963-IV), який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
Відповідно до статті 4 указаного Закону об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.
Згідно із статтею 6 Закону №963-IV до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.
Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються, зокрема, шляхом проведення перевірок (ст. 9 Закону №963-IV).
Частиною першою статті 10 Закону №963-IV визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:
- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;
- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;
- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;
- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;
- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов`язаних з порушенням земельного законодавства України;
- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;
- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;
- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що контроль за використанням та охороною земель є безпосереднім обов`язком інспекторів; законодавством визначено перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких уповноважено державних інспекторів.
Позивач обґрунтовує протиправність дій відповідача з проведення перевірки положеннями Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» .
Так, статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  № 877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Указаним Законом визначено чіткий перелік відносин, на які поширюється його дія. До вказаного переліку не входять відносини, що виникають під час здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.
Таким чином, особливості та обмеження перевірок, визначені у вказаному Законі №877-V, не поширюються на здійснення Держгеокадастром та його територіальними органами перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель.
Враховуючи те, що норми Закону № 877-V стосуються безпосередньо сфери господарської діяльності суб`єктів господарювання та жодним чином не стосуються перевірок дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель, на спірні правовідносини розповсюджуються норми Закону №963-IV.
Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 17.09.2019 у справі № 806/1723/18 та у постанові від 27.02.2020 у справі 818/1512/17, від 16.07.2020 у справі № 819/1781/17, від 08.02.2022 у справі №160/1040/19, від 11.08.2020 у справі №818/1851/17.
З огляду на викладене Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх  інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову в частині вимог про визнання протиправними дій ГУ Держгеокадастру в Одеській області.
Не дають підстав для скасування судових рішень також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Підприємства "Союз" у вигляді приватного підприємства залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019 залишити без змін.
Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                 А. Ю. Бучик

Судді:                                                                                                                 Л. Л. Мороз

                                                                                                                    А. І. Рибачук