ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 320/12992/20                                                            Суддя (судді) першої інстанції: Колеснікова І.С.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
  14 червня 2022 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого - судді Федотова І.В.,
суддів: Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Боярської міської ради Києво-Святошинського району Київської області на рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Боярської міської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якому просив:
- визнати протиправним рішення Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 06.08.2020 №13/20; 
- зобов`язати Тарасівську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,25 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована на території Тарасівської сільської ради.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року замінено відповідача в адміністративній справі №320/12992/20 - Тарасівську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області на правонаступника Боярську міську раду.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасувано рішення Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 06.08.2020 №13/20. Зобов`язано Тарасівську сільську раду Києво-Святошинського району Київської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,25 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована на території Тарасівської сільської ради.
Не погоджуючись із вказаним рішенням, Боярською міською радою подано апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.
Доводи апелянта ґрунтуються на тому, що бажана до відведення позивачем земельна ділянка перебуває у приватній власності відповідно до Державного акту на право власності на земельну ділянку, а також Рішення Тарасівської сільської ради від 08.02.2007 року.
Разом з тим, внаслідок порушення судом першої інстанції вимог процесуального законодавства, Боярська міська рада була позбавлена можливості скористатися правами учасника справи, зокрема подати відзив на позовну заяву.
Крім того, апелянт вказує, що прийняття рішення за результатами розгляду заяви про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки належить до дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування. 
31 січня 2022 року відповідно до штампу вхідної кореспонденції вх.№5192, позивач подав відзив на апеляційну скаргу, відповідно до змісту якого повністю заперечує проти апеляційної скраги, а рішення суду першої інстанції вважає таким, яке прийнято відповідно до норм чинного законодавства України.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, відзиву на неї та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 має право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни учасників бойових дій, що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 .
Позивач звернувся до Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області із заявою від 12.06.2020 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,25 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована на території Тарасівської сільської ради, до якої додано графічні матеріали з бажаним місцем розташування земельної ділянки.
За фактом розгляду зазначеної заяви Тарасівською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області прийнято рішення від 06.08.2020 №13/20 про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв`язку з тим, що зазначена на графічних матеріалах бажаного місця розташування земельна ділянка перебуває у користуванні іншого громадянина.
Вважаючи вказану відмову протиправною, позивач звернулась до суду з відповідним адміністративним позовом.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відмова сільської ради в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є незаконною, оскільки ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України містить вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу, який не підлягає розширеному тлумаченню, і яким не передбачено такої підстави для відмови, що зазначена в оскаржуваному рішенні відповідача.
Крім того, з метою відновлення прав та інтересів позивача та з метою дотримання судом гарантій на те, що спір між сторонами буде остаточно вирішений, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Колегія суддів не може погодитись в повній мірі із зазначеними висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 81 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118,   122,   123 ЗК України.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами встановлений статтею 118 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
За змістом абзаців 1 та 3 частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, статтею 118 ЗК України закріплено право громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його наданні після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17, від 17 грудня 2018 року у справі №№509/4156/15-а).
Виходячи з наведеного, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
В свою чергу, ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Розглянувши заяву позивача від 12.06.2020 року, відповідач рішенням №13/20 від 06.08.2020 року відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, пославшись як на підставу відмови на те, що вказана позивачем земельна ділянка перебуває в користуванні іншого громадянина.
Відтак, рішення № 13/20 не містить чітко визначеної законом підстави для відмови у задоволенні заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Разом з тим, таке рішення є індивідуальним актом у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, тобто актом (рішенням) суб`єкта владних повноважень, виданим (прийнятим) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття, чого в цій справі відповідачем зроблено не було.
Колегія суддів звертає увагу, що з оскаржуваного рішення не можна встановити, якої конкретно земельної ділянки ця відмова стосується, жодних реквізитів місцезнаходження, розмірів ділянки, мотивів та підстав для відмови, передбачених законом, рішення не містить. 
Невиконання суб`єктом владних повноважень законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості індивідуальних актів призводить до протиправності таких актів.
Відтак, рішення Тарасівської сільської ради № 13/20 від 06.08.2020 року є необгрунтованим та протиправним та підлягає скасуванню.
Стосовно доводів апеляційної скарги щодо втручання суду в дискреційні повноваження сільської ради, а також способу захисту порушеного права позивача, колегія суддів зазначає наступне.
Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акту.
Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо;
2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
У такому випадку, дійсно, суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним.
Зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення.
Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
Водночас, в межах данного спору суд першої інстанції не досліджував правомірності відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою в розрізі дотримання позивачем вимог норм права, які регулюють спірні правовідносин. 
Разом з тим, в матеріалах справи відсутні докази, що саме заявлена позивачем земельна ділянка, яка відображена на графічному зображенні з Публічної кадастрової карти, відповідає земельній ділянці, яка відповідно до Державного акт на право власності на земельну ділянку належить ОСОБА_2 . 
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що за встановлених судом обставин право позивача, порушене внаслідок протиправного рішення №13/20 від 06.08.2020 року, підлягає захисту шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути та вирішити заяву від 12.06.2020 року з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. А саме, за результатами розгляду такої заяви відповідач зобов`язаний прийняти рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні; у разі відмови в наданні такого дозволу, відповідач зобов`язаний вказати на вмотивовані підстави прийняття такого рішення.
Доводи апелянта стосовно того, що міська рада була позбавлена можливості скористатися правами учасника, зокрема подати відзив на позовну заяву, колегія суддів оцінює критично з огляду на наступне.
Відповідно до ст. 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Отже, у разі заміни сторони її правонаступником процесуальний закон не встановлює обов`язку для суду надати додатковий час для подання такою особою додаткових пояснень, відзив, заперечень тощо. 
При цьому, згідно даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, запис про припинення Тарасівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області було внесено 03.03.2021 року. До того ж, заміну Тарасівської сільської ради на правонаступника Боярську міську раду в адміністративній справі було зроблено ухвалою від 16.09.2021 року, тобто через півроку після внесення запису про припинення юридичної особи.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про протиправність рішення Тарасівської сільської ради №13/20 від 06.08.2020 року, однак заперечує проти обраного судом першої інстанції способу захисту порушеного права, та вважає, що порушене право підлягає захисту шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути та вирішити заяву від 12.06.2020 року з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні
Таким чином, доводи апеляційної скарги відповідача частково спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в рішенні від 16 вересня 2021 року та є підставою для його зміни.
Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Керуючись ст. ст. 242 - 244, 250, 308, 311, 315, 316, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Боярської міської ради Києво-Святошинського району Київської області задовольнити частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року змінити, виклавши абзац третій його резолютивної частини в наступній редакції:
«Зобов`язати Боярську міську раду Києво-Святошинського району Київської області повторно розглянути та вирішити заяву ОСОБА_1 від 12.06.2020 року про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,25 га для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка розташована на території Тарасівської сільської ради».
В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2021 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329-331 КАС України.

Головуючий суддя:                                                                       І.В. Федотов

Судді:                                                                                          Н.М. Єгорова

                                                                                                    Є.О. Сорочко