ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 червня 2022 року	Львів	Справа № 300/3439/20 пров. № А/857/6787/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суду складі колегії суддів: 

головуючого-судді                    Кузьмича С. М.,
суддів                                        Матковської З.М., Улицького В.З., 
за участю секретаря                    Кардаш В.В.,
позивача                                    ОСОБА_1 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Івано-Франківської обласної прокуратури на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року (ухвалене головуючим - суддею Шумей М.В. у м. Івано-Франківськ) у справі № 300/3439/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної прокуратури про стягнення матеріальної шкоди,

                                                     ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із адміністративним позовом до відповідача про стягнення матеріальної шкоди, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», завданої положеннями пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення Бюджетного кодексу України», що визнані неконституційними, за період з 01.07.2015 по 30.04.2020.
В обґрунтування позовних вимог вказував на те, що діями Держави України було порушено право власності позивача на отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованої ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», ст. 41 Конституції України та ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VІІ від 14.10.2014 зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. Позивачем у позовній заяві було наголошено на тому, що Конституційний Суд України не робить закон неконституційним, а тільки виявляє цей факт, тож говорити про ретроактивну дію рішення Конституційного Суду України некоректно, оскільки рішення Конституційного Суду України не є нормативними актами, а самі акти, які визнані неконституційними, втратили чинність одночасно з винесенням рішенням Конституційного Суду України, але факт неконституційності був і раніше. Виправлення помилок, допущених при ухваленні законів, передбачено ст. 152 Конституції України, а право на захист прав та інтересів осіб, яким внаслідок дії законів, що не відповідали Конституції України, завдано матеріальної чи моральної шкоди, визначено нормою прямої дії - ч. 3 ст. 152 Конституції України. Крім того, у позовній заяві зазначено, що до спірних правовідносин не може застосовуватись ст. 1175 Цивільного кодексу України, оскільки вона регулює правовідносини виключно в частині відшкодування шкоди, завданої в результаті прийняття органом влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, в той час, як Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України, та у передбачених Конституцією України випадках, інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України, проте, повноважень на визнання незаконним чи скасування нормативно-правового акта не має.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17.02.2022 адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Івано-Франківської обласної прокуратури, яка полягає у не нарахуванні та невиплаті заробітної плати ОСОБА_1 з 26.03.2020 в порядку та в розмірах передбачених ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014. Зобов`язано Івано-Франківську обласну прокуратуру нарахувати та виплатити заробітну плату ОСОБА_1 з 26.03.2020 по 30.04.2020 в порядку та в розмірах передбачених ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14.10.2014. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що грошові кошти, які були недоотримані позивачем, підлягають перерахунку та виплаті з урахуванням приписів рішення Конституційного Суду України № 6-р/2020 від 26.03.2020 та з урахуванням визначеного ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VІІ від 14.10.2014 розміру.
Вказане рішення в апеляційному порядку оскаржив відповідач, у апеляційній скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.
Відзив на апеляційну скаргу поданий не був. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.
В судовому засіданні позивач заперечив проти задоволення апеляційної скарги та надав пояснення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Відповідач в судове засідання на виклик суду не з`явився, явку уповноваженої особи не забезпечив, хоча належним чином був повідомлений, що не перешкоджає розгляду справи за його відсутності.
Заслухавши суддю-доповідача перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати, з наступних підстав.
З матеріалів справи слідує, що ОСОБА_1 працював в органах прокуратури з 08.05.2013 по 30.04.2020, що підтверджується наявною у матеріалах справи копією трудової книжки.
Відповідно до змісту ч. 2 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок.
В період з 26.10.2014 по 31.12.2016 ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» встановлювала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 01.07.2015 - 10 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2016 - 11 мінімальних заробітних плат; з 01.01.2017 - 12 мінімальних заробітних плат.
З 01.01.2017 по 24.09.2019 ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» визначала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури з 01.01.2017 становить 12 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» було установлено у 2015 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1218 гривень, з 1 вересня - 1378 гривень.
Статтею 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» було установлено у 2016 році мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 1378 гривень, з 1 травня - 1450 гривень, з 1 грудня - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» було установлено у 2017 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2017 року - 1600 гривень.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» було установлено у 2018 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2018 року - 1762 гривні.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2019 рік» було установлено у 2019 році прожитковий мінімум для працездатних осіб: з 1 січня 2019 року - 1921 гривня.
Отже, посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури у відповідності до ч. 3 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру» повинен був становити:
з 01.07.2015 по 31.08.2015: 10 х 1 218,00 грн х 2 = 24 360 грн;
з 01.09.2015 по 31.12.2015: 10 х 1 378,00 грн х 4 = 55 120 грн;
з 01.01.2016 по 30.04.2016: 11 х 1 378,00 грн х 4 = 60 632,00 грн;
з 01.05.2016 по 30.11.2016: 11 х 1 450,00 грн х 7 = 111 650,00 грн;
з 01.12.2016 по 31.12.2016: 11 х 1 600,00 грн = 17 600,00 грн;
з 01.01.2017 по 31.12.2017: 12 х 1 600,00 грн х 12 = 230 400,00 грн;
з 01.01.2018 по 31.12.2018: 12 х 1 762,00 грн х 12 = 253 728 грн;
з 01.01.2019 по 31.08.2019: 12 х 1 921,00 грн х 8 = 184 416,00 грн;
з 01.09.2019 по 24.09.2019: 12 х 1600,83 грн = 19 209,96 грн.
Позивач, не погодившись з діями відповідача щодо відмови у перерахунку та виплаті заробітної плати за період з 01.07.2015 відповідно до статті 81 Закону України «Про прокуратуру», звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14.10.2014 прийнято Закон України «Про прокуратуру» № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), який набрав чинності 15.07.2015.
Відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону № 1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Частиною 9 ст. 81 Закону № 1697-VII передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Частиною 1 ст. 90 Закону № 1697-VII визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Згідно зі статтями 8 і 13 Закону України «Про оплату праці» умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами 1 і 2 ст. 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Законом України від 28.12.2014 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» установлено, що положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Аналогічні положення закріплені у пункті 11 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік».
Тобто, Законами України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та «Про Державний бюджет України на 2016 рік», як спеціальними законами, які регулюють бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівників органів прокуратури, які фінансуються з державного бюджету, надано повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір і порядок виплати заробітної плати працівників органів прокуратури.
Схема посадових окладів працівників органів прокуратури затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», зі змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 № 763 і від 09.12.2015 № 1013.
Постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов`язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2 і 6).
Підпунктом 1 п. 13 Перехідних положень Закону № 1697-VII доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Однак Кабінет Міністрів України вказаного не здійснив, тоді як реалізація положень Закону № 1697-VII є неможливою без унесення відповідних змін як до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», так і до Бюджетного кодексу України й законів про Державний бюджет України на відповідні періоди, щодо заробітної плати працівників органів прокуратури.
Зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», зокрема, щодо розмірів окладів працівників органів прокуратури не вносились, законами про Державний бюджет України на відповідні періоди не було передбачено видатки на реалізацію положень статті 81 Закону № 1697-VII, а отже суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що відповідач не мав правових підстав для перерахунку та виплати заробітної плати поза межами видатків Державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 14.09.2021 у справі № 320/1874/19 у подібних правовідносинах, відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання збільшення видатків Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у розмірі, встановленому Законом № 1697-VII.
До того ж, як зазначено у рішенні Конституційного суду України від 03.10.1997 у справі №18/183-97, конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.
Отже, за наявності декількох законів, норми яких по-різному регулюють конкретну сферу суспільних відносин, під час вирішення спорів у цих відносинах суди повинні застосовувати положення закону з урахуванням дії закону у часі за принципом пріоритету тієї норми, яка прийнята пізніше та лишається діючою на момент протікання правовідносин.
Наведені висновки узгоджуються із усталеною судовою практикою, висловленою, зокрема, у постановах Верховного Суду від 13.06.2018 у справі № 823/774/16, від 20.02.2019 у справі № 808/2718/17, від 18.03.2020 у справі № 0640/3667/18, від 07.05.2020 у справі № 802/1179/16-а.
Щодо доводів позивача стосовно прийнятого Конституційним Судом України рішення від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18), апеляційний суд звертає увагу, що вказаним рішенням визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційними), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини вказаного рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Водночас, як визначено частиною 2 ст. 152 Конституції України і ч. 1 ст. 91 Закону України «Про Конституційний Суд України» закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
У Рішенні від 30.09.2010 № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 № 2222-IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) Конституційний Суд України вказав, що незалежно від того, наявні чи відсутні в рішеннях, висновках Конституційного Суду України приписи щодо порядку їх виконання, відповідні закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані за цими рішеннями неконституційними, не підлягають застосуванню як такі, що втратили чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Подібний висновок також висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 18.11.2020 у справі № 4819/49/19, за яким: рішення Конституційного Суду України має пряму (перспективну) дію, тобто поширюється на правовідносини, що виникли або тривають після його ухвалення (за винятком тих випадків, якщо інше встановлено Конституційним Судом України безпосередньо у тексті ухваленого рішення).

Таким чином, дія окремого положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, згідно з рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18), втратила чинність 26.03.2020.

Водночас, спірні правовідносини між сторонами виникли щодо нарахування і виплати заборгованості по заробітній платі за період з липня 2015 року до березень 2020 року.

Отже, рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття указаного рішення, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності.

Враховуючи наведене вище, зокрема, відсутність у відповідача права на здійснення перерахунку та виплати посадового окладу позивачу самостійно без правого врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків у розмірі, іншому, ніж встановлений постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505, та враховуючи те, що рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності, суд апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

Таким чином, висновки суду першої інстанції, в частині задоволених позовних вимог, ґрунтуються на неправильному тлумаченні норм матеріального права та не відповідають встановленим обставинам справи.

Згідно ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції в частині, якою задоволені позовні вимоги та ухвалення в цій частині нового рішення про відмову у задоволенні цих позовних вимог.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

                                                       ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Івано-Франківської обласної прокуратури задовольнити.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року у справі № 300/3439/20 в частині задоволення позову скасувати та прийняти нове рішення в цій частині, яким відмовити в задоволенні позову.
В решті рішення суду першої інстанції залишити без змін. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає. Крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої  статті 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	С. М. Кузьмич 	
судді	 	З. М. Матковська 	
 	 	В. З. Улицький  	
Повне судове рішення складено 13 червня 2022 року