ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 640/5976/19
адміністративне провадження № К/9901/24331/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №640/5976/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» 
до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
третя особа Державна архітектурно-будівельна інспекція України 
про скасування акту, протоколу, припису та постанов
за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 (головуючий суддя: Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 (колегія у складі: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів Беспалова О.О., Грибан І.О.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» (далі - позивач, ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ») звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач), в якому позивач просив:
- скасувати Акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 11.02.2019;
- скасувати протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.02.2019; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019; постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №26/19/073-1963 та №27/19/073-1962 від 28.02.2019.
2. Позов обґрунтовано тим, що відповідачем протиправно призначено повторну позапланову перевірку на підставі наказу (розпорядження) Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.02.2019 №120, не дивлячись на те, що первинна перевірка оскаржена та визнана протиправною в рамках розгляду судової справи №640/2911/19. Окрім того, позивач стверджує, що під час перевірки відповідачем перевищено повноваження щодо перевірки об`єкту будівництва V категорії складності, оскільки проведення такої перевірки належить до повноважень центрального органу виконавчої влади - Державній архітектурно-будівельній інспекції України. Також позивач зауважує, що у направленні на проведення перевірки не зазначено низки питань, що підлягають перевірці, зокрема інформації щодо типу заходу та строків здійснення перевірки Також, під час проведення повторної позапланової перевірки у уповноваженої особи Сороки М.В. був відсутній оригінал направлення від 11.02.2019, проте, він був допущений на об`єкт для проведення перевірки. Позивач зазначав також, що оскаржувані протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також постанова про накладення штрафу не відображають суті подій, ґрунтуються на «сфальшованому» Акті від 28.01.2019, а така підстава, як ненадання документів взагалі не передбачена законодавством для прийняття вказаних документів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 адміністративний позов задоволено частково.
Скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019, виданий ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ».
Скасовано постанови Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення на                                  ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.02.2019 №26/19/073-1963 та №27/19/073-1962.
Стягнуто на користь ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) сплачений судовий збір у розмірі 5 763,00 грн.
В решті позовних вимог відмовлено.
4. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, з посиланням на пункт 8 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України від 17.01.2017 №1817-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» (далі - Закон № 1817-VIII), а також враховуючи, що об`єкт будівництва, щодо якого проводилась перевірка, належить до V категорії складності, вказував на те, що, при проведенні позапланових перевірок, Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) перевищив визначені законом повноваження. Крім того, за висновками суду, викладеними у рішенні по справі № 640/2911/19, припис відповідача від 28.01.2019, який передував призначенню позапланової повторної перевірки у даній справі №640/5876/19, не відповідає вимогам чинного законодавства та підлягає скасуванню.
5. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що доводи та аргументи позивача щодо скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019 та постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №26/073-1963, №27/19/073-1962 від 28.02.2019 є обґрунтованими та підтвердженими належними та достатніми доказами, які містяться в матеріалах справи, отже наявні підстави для задоволення позовних вимог в цій частині. 
6. Щодо позовних вимог про скасування Акту про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 11.02.2019, а також скасування протоколів відповідача про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.02.2019 суд першої інстанції зазначив, що такі документи не є актами індивідуальної дії у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не породжують та не створюють для позивача правових наслідків, а лише фіксують певні обставини, а тому не можуть бути скасовані, у зв`язку з чим вказані вимоги підлягають залишенню без задоволення.
7. Рішення суду першої інстанції у вказаній частині позовних вимог апеляційний суд не переглядав, оскільки така відмова не оскаржувалась сторонами під час перегляду справи №640/5976/19 в суді апеляційної інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 01.07.2021 відповідач направив до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021, яка надійшла до Верховного Суду 05.07.2021, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
9. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначив, що призначаючи позапланову перевірку Департамент з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), діяв в межах наданих повноважень та у спосіб передбачений законодавством, а тому висновки суду першої та апеляційної інстанції щодо порушення відповідачем вимог законодавства щодо призначення  перевірки та посилання на відповідну практику Верховного Суду є безпідставним та таким, що суперечить фактичним обставинам справи. Судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що на момент проведення позапланової перевірки спірного об`єкта будівництва та складання матеріалів за її результатами, припис Департаменту про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2019 був чинний.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10.   05.07.2021 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
11. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.07.2021, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Бучик А.Ю.,    Рибачук А.І.
12. Ухвалою Верховного Суду від 13.07.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 у справі за вищевказаним позовом.
13. Ухвалою Верховного Суду від 08.06.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 09.06.2022.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як встановлено судами попередніх інстанції, до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) 04.01.2019 надійшла заява Громадської організації «Забудовам НІ» про перевірку вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності України в Солом`янському районі міста Києва по вулиці Борщагівська, 154 в частині проведення реконструкції групи приміщень №72.
15. На підставі зазначеного звернення Громадської організації «Забудовам НІ», наказом директора Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14.01.2019 №36 призначено проведення позапланової перевірки ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час реконструкції групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва.
16. Відповідно до направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 14.01.2019 б/н для здійснення позапланової перевірки реконструкції групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва направлено головного державного інспектора інспекційного відділу №1 управління контролю за будівництвом Сороку М.В .
17. В результаті виходу на об`єкт складено Акт від 28.01.2019 про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, яким зафіксовано факт недопуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт - Реконструкція групи приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва, у зв`язку з чим у той же день складено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» зобов`язано усунути виявлені порушення до 11.02.2019, а саме: забезпечити доступ 11.02.2019 об 11:00 годині посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва: група приміщень №72 на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва для проведення позапланової перевірки, а також надати документи, необхідні для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю.
18. Також, 28.01.2019 головним державним інспектором інспекційного відділу №1 Управління контролю за будівництвом складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та у подальшому за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 07.02.2019 №5/19/073-1231, якою за порушення пункту 1 частини третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон №3038-VI), підпункту 1 пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №533 (далі - Порядок №533), ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини шостої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 57 630 грн.
19. Не погодившись із зазначеними Актом від 28.01.2019, приписом, протоколом та постановою, позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва із відповідним адміністративним позовом про  їх оскарження.
20. Вказані рішення відповідача були предметом спору, за результатами вирішення якого Окружним адміністративним судом м. Києва винесено рішення від 14.05.2019 у справі №640/2911/19, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019. Так, зазначеними рішеннями позов задоволено. 
21. Зазначене рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.05.2019 у справі №640/2911/19 залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019, та набрало законної сили.
22. Надалі, з метою виконання вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2019 Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано наказ «Про проведення позапланової перевірки» від 08.02.2019 №120.
23. Суди попередніх інстанцій встановили, що предметом розгляду цієї справи є саме рішення відповідача, прийняті під час повторної позапланової перевірки на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.02.2019 №120, а саме:
- акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 11.02.2019;
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.02.2019; 
- припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019; 
- постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.02.2019 №26/19/073-1963, якою на позивача накладено штраф у сумі 115   260, 00 грн та №27/19/073-1962, якою на позивача накладено штраф у сумі 28   815, 00 грн.
24. Вважаючи протиправними вказані акт, протокол, припис та постанови, позивач звернувся з даним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені    Конституцією   та законами України.
27. Згідно з преамбулою до Закону № 3038-VI, цей Закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
28. За визначенням частини першої статті 41 вказаного Закону, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
29. Також, за змістом частини першої статті 41 Закону №3038-VI, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: 1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; 2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; 3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; 4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; 5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом; 6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
30. На виконання вимог статті 41 Закону № 3038-VI Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок № 553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (пункт 1 Порядку № 553).
31. Цим же пунктом Порядку № 553 встановлено, що під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю щодо суб`єктів містобудування (юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців) на об`єктах будівництва органи державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, пункту 3 статті 22 "Прикінцеві положення" Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
32. У пункті 2 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
33. Об`єктами ж будівництва, в розумінні абзацу п`ятого частини першої статті 4 Закону № 3038-VI є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
34. Питання, пов`язані з прийняттям в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, унормовані статтею 39 Закону № 3038-VI, абзац перший частини другої якої визначає, що прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, здійснюється на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
35. Датою прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкта є дата реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації або видачі сертифіката. Зареєстрована декларація про готовність об`єкта до експлуатації або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об`єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об`єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього (частина п`ята, абзац перший частини дев`ятої статті 39 Закону № 3038-VI).
36. Відповідно до вищенаведеної правової норми Закону № 3038-VI постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 08.09.2015 № 750) затверджено Порядок прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів (далі - Порядок № 750).
37. Пунктом 11 та абзацом першим пункту 13 Порядку № 750, які кореспондують вищевикладеним положенням Закону № 3038-VI, встановлено, що датою прийняття в експлуатацію об`єкта є дата реєстрації декларації або видачі сертифіката. Зареєстрована декларація або сертифікат є підставою для укладення договорів про постачання на прийнятий в експлуатацію об`єкт необхідних для його функціонування ресурсів - води, газу, тепла, електроенергії, включення даних про такий об`єкт до державної статистичної звітності та оформлення права власності на нього.
38. Проаналізувавши положення статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку № 553, колегія суддів дійшла висновку про те, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватися лише під час виконання відповідними суб`єктами підготовчих та будівельних робіт.
39. Тобто, за загальним правилом, такі перевірки можливі щодо тих об`єктів, які знаходяться в процесі будівництва.
40. Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв`язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об`єкту.
41. Згідно з раніше висловленою Верховним Судом правовою позицією у постановах Верховного Суду від 19.09.2018 у справі № 804/1510/16, від 02.10.2018 у справі №465/1461/16-а, від 12.06.2019 у справі №916/1986/18, від 01.10.2019 у справі №826/9967/18, від 23.09.2020 у справі №640/2911/19, від 28.04.2021 у справі №826/11106/17 після реєстрації права власності на закінчений будівництвом об`єкт нерухомості на підставі сертифіката, останній вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об`єкту до самочинного в силу його узаконення. А відтак, не може визнаватися законною перевірка контролюючого органу такого об`єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю.
42. Також, Суд звертає увагу й на правозастосовчу практику Верховного Суду, зокрема, у справі №809/4316/15 (постанова від 18.04.2019), в якій Верховний Суд погодився з висновками судів про безпідставність доводів позивача про неможливість здійснення перевірки об`єкта, зданого в експлуатацію, з огляду на встановлені обставини продовження здійснення позивачем будівельних робіт, що не заперечується останнім, оскільки метою державного архітектурно-будівельного контролю є дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
43. Отже, державний архітектурно-будівельний контроль може здійснюватися щодо збудованих об`єктів нерухомості у разі, якщо їх будівництво (проведення будівельних робіт) фактично продовжується.
44. Так, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Окружним адміністративним судом м. Києва винесено рішення від 14.05.2019 у справі №640/2911/19, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019, позов ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста  Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Державна архітектурно-будівельна інспекція України, про визнання протиправними дій, скасування акту, протоколу, припису, постанови задоволено. 
Визнано протиправним проведення позапланової перевірки на підставі наказу (розпорядження) Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 14.01.2019 №36 та направлення від 14.01.2019 б/н. 
Скасовано акт Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про не допущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на неї функцій від 28.01.2019. 
Скасовано протокол Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2019. 
Скасовано припис Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 28.01.2019.
Скасовано постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу від 07.02.2019 №5/19/073-1231.
Визнано протиправним проведення позапланової перевірки на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.02.2019 №120 та направлення від 11.02.2019 б/н.
45. Постановою Верховного Суду від 23.09.2020 скасовано рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019 в частині задоволення позовних вимог про скасування акту про не допущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на неї функцій від 28.01.2019 та скасування протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.01.2019.
В цій частині провадження у справі за позовом ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Державна архітектурно-будівельна інспекція України про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити певні дії - закрито.
В решті рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2019 залишено без змін.
46. У вказаній постанові по справі №640/2911/19 Верховний Суд дійшов висновку, що судовим розглядом цієї справи не було встановлено обставин, які б свідчили, що об`єкт «Будівництво та реконструкція громадського центру з гостьовою автостоянкою на вулиці Борщагівській, 154 у Солом`янському районі міста Києва - загальна площа 56535,9 кв. м.» є самочинно збудованим, або щодо нього здійснюється продовження будівельних робіт.
47. У зв`язку з наведеним, колегія суддів, під час розгляду справи №640/2911/19, констатувала відсутність у відповідача заснованих на законі правових підстав для здійснення заходу державного архітектурно-будівельного контролю стосовно вказаних вище об`єктів нерухомості, будівництво яких, як встановлено у ході розгляду цієї справи на підставі наявних у ній належних, допустимих, достатніх та достовірних доказів, закінчено і такі прийняті в експлуатацію відповідно до виданого ТОВ «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» сертифікату, при цьому продовження будівельних робіт на цих об`єктах не здійснюється.
48. Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскільки припис відповідача від 28.01.2019, який передував призначенню позапланової повторної перевірки у розглядуваній справі №640/5876/19, скасовано в судовому порядку, а також судом визнано протиправним проведення позапланової перевірки на підставі наказу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08.02.2019 №120, то прийняті за результатами такої перевірки оскаржувані рішення відповідача також підлягають визнанню протиправними та скасуванню.
49. Відтак, судами попередніх інстанцій вірно враховано існуючу судову практику в аналогічних спорах, зокрема викладену у постановах Верховного Суду від 04.02.2019 у справі № 807/242/14, від 05.02.2019 у справі № 821/1157/16, від 05.02.2019 у справі № 2а-10138/12/2670, згідно з якою лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
50. Аналогічний підхід до застосування норм матеріального права застосував також Верховний Суд у постанові від 23.01.2018 у справі № 804/12558/14, де зазначив, що у випадку незаконності перевірки прийнятий за результатами її проведення акт індивідуальної дії автоматично підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
51. Колегія суддів не вбачає перешкод для поширення вищезгаданої правозастосовчої практики й на спірні у цій справі правовідносини.
52. Таким чином колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для задоволення позову в частині скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 22.02.2019; постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №26/19/073-1963 та №27/19/073-1962 від 28.02.2019.
53. Що ж стосується оскаржуваних судових рішень в частині вимог позовної заяви про скасування спірних акту і протоколу, колегія суддів зазначає наступне.
54. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій) є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
55. Статтею 6 КАС України у тій же редакції встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
56. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.
57. Варто звернути увагу й на справу № 810/6689/14, де Верховний Суд, окрім іншого, звертав увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22.12.2010 №984, положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.
58. У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
59. Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.
60. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 27.03.2018 у справі № 813/2524/17, від 10.05.2018 у справі №  811/119/13-а та від 16.07.2020 у справі № 826/4/16.
61. Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненого уповноваженими органами державного архітектурного контролю, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб`єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
62. Таке ж правове регулювання можна поширити й на спори з приводу оскарження протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, які мають схожу до акта перевірки правову природу, не встановлюють відповідальності, а лише фіксують обставини вчинення правопорушення, використовуються як джерело доказової інформації при вирішенні питання про накладення відповідного стягнення, відтак позбавлені ознак рішення суб`єктів владних повноважень у розумінні процесуального закону.
63. Це також випливає з форми протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженої наказом Мінрегіону від 15.05.2012 №240 згідно з додатком 7 до цього наказу, у якому, окрім іншого, зазначаються: виявлені порушення, їх суть із зазначенням абзаців, пунктів, частин, статей, розділів, глав нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів, і правил, проектних рішень тощо, які порушено; абзац, пункт, частина, стаття Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», якими передбачена відповідальність за встановлені правопорушення.
64. В свою чергу, штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності накладається саме постановою.
65. Тобто, протокол у сфері містобудівної діяльності є лише засобом фіксації обставин правопорушення і джерелом доказової інформації при розгляді справи про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, позбавлений ознак правового акту (акту індивідуальної дії чи нормативно - правового акту), що, як вже зазначалось вище, унеможливлює розгляд вимог про його оскарження у порядку адміністративного судочинства.
66. У той же час, згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18, від 31.01.2019 у справі №9901/56/19, від 27.06.2019 у справі №9901/920/18, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
67. Суди першої та апеляційної інстанцій на наведене уваги не звернули, чим порушили норми матеріального та процесуального права.
68. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
69. Суд враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; п. 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; п. 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №   4909/04;   п. 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії»).
70. За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
71. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
72. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина третя статті 341 КАС України).
73. В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
74. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 в частині відмови в задоволенні позовних вимог про скасування акту про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 11.02.2019 та скасування протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.02.2019 слід скасувати та провадження у справі в цій частині позовних вимог закрити.
Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356, КАС України, суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.
Скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 в частині відмови в задоволенні позовних вимог про скасування акту про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 11.02.2019 та скасування протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 22.02.2019.
В цій частині провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ПЕТРОХОЛДИНГ-ІНВЕСТ» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа Державна архітектурно-будівельна інспекція України, про скасування акту, протоколу, припису та постанов - закрити.
В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.06.2021 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає. 

 

Судді	С.Г. Стеценко А.Ю. Бучик   А.І. Рибачук