ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2022 р. 	Справа № 520/10558/21	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Русанової В.Б.,
Суддів: Жигилія С.П. ,  Перцової Т.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 19.10.2021 (головуючий суддя І інстанції: Ніколаєва О.В.) по справі № 520/10558/21
за позовом        ОСОБА_1  
до       Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області  
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії          ,
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі - позивач), звернулась до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області від 04.03.2021, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області;
- зобов`язати Циркунівську сільську раду Харківського району Харківської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га біля русла річки Харків (межує з АДРЕСА_1 ) на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
В обґрунтування позову зазначила, що спірне рішення від 04.03.2021 є незаконним та таким, що порушує права та законні інтереси позивача, оскільки відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, обґрунтована відповідачем посиланням на надання дозволу іншій особі суперечить чинному законодавству.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 19.10.2021 позов задоволено.
Циркунівська сільська рада Харківського району Харківської області (далі - відповідач), не погодившись із судовим рішенням, подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправомірного висновку, просила скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким залишити позов без задоволення.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не враховано, що на місці розташування бажаної позивачем земельної ділянки відсутні вільні земельні ділянки приблизною площею 2,00 га, на які було б можливо надати дозвіл на розробку проекту землеустрою. З урахуванням наведеного зобов`язання рішенням суду відповідача надати такий дозвіл суперечить вимогам законодавства та не може бути виконане.
Крім того, вважає, що надання дозволів на розробку проекту землеустрою є дискреційними повноваженнями відповідача, а зобов`язання судом надати такий дозвіл є втручанням у такі повноваження.
Позивач не надала відзив на апеляційну скаргу.
Відповідно до ч. 1 ст. 308, п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглянута в межах доводів апеляційної скарги, в порядку письмового провадження.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, апеляційну скаргу, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга  не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом, що 09.06.2020 ОСОБА_1 звернулась до Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га біля русла річки Харків (межує з АДРЕСА_1 ) на території Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області. До заяви додала: копію паспорта громадянина України; копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера; графічний матеріал місця розташування земельної ділянки.
16.06.2020 відповідач листом повідомив позивача про призупинення виділення кормових угідь комунальної власності, та як наслідок про неможливість надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га.
Позивач оскаржила відмову позивача у судовому порядку, за наслідками розгляду якої рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18.12.2020 у справі №520/14061/2020, яке набрало законної сили визнано протиправною відмову Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області, викладену у листі від 16.06.2020 №02-09/1002, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки. Зобов`язано Циркунівську сільську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 09.06.2020 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, з урахуванням висновків суду.
На виконання рішення суду, відповідач повторно розглянув заяву позивача та 04.03.2021 прийняв рішення «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки гр. ОСОБА_1 »,  обґрунтоване тим, що бажана земельна ділянка накладається на земельні ділянки, на які вже надано дозволи Циркунівською сільською радою на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам для ведення особистого селянського господарства.
Не погоджуючись з рішенням відповідача, позивач звернулася з цим позовом до суду.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що законодавством визначено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а тому посилання тільки на те, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою бажаної ділянки вже надано іншим особам є протиправним.
Також, за висновком суду першої інстанції, вимога позивача зобов`язати Циркунівську сільську раду надати такий дозвіл є належним способом відновлення порушеного права.
Надаючи оцінку встановленим обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом "а" ч. 3 ст. 22 ЗК України, громадянам, зокрема, для ведення     особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
У свою чергу, частинами 1-2 ст. 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх  у користування.
Пунктом "б" ч. 1 ст. 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.
Частиною 6 ст. 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Згідно з положеннями частини 7 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, надання відповідного дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є одним з етапів погодження і оформлення документів, які відповідно до вимог чинного законодавства є необхідними для прийняття компетентним органом рішення про набуття громадянами земель у власність.
Водночас отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача підстав для встановлення будь-яких обмежень у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей ЗК України.
Вказані висновки відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 18 вересня 2018 року у справі № 806/5106/15.
Судом встановлено, що 09.06.2020 ОСОБА_1 при зверненні до Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства подала всі необхідні документи, передбачені нормами ЗК України. 
Рішенням від 04.03.2021 відповідач відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га, посилаючись на те, що  бажана земельна ділянка накладається на земельні ділянки, на які вже надано дозволи Циркунівською сільською радою на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок громадянам для ведення особистого селянського господарства.
Разом з тим, як вірно зазначив суд першої інстанції, спірне рішення відповідача не містить посилання на підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, передбачені частиною 7 статті 118 ЗК України, а надання дозволу на розробку проекту землеустрою одній особі не свідчить про наявність обмежень у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей ЗК України.
Саме така правова позиція викладена  в  постанові Верховного Суду від 19.05.2022 по справі №500/296/19, яка в силу ч. 5 ст. 242 КАС України, повинна враховуватись судом.
Колегія суддів зауважує, що зміст статті 79-1 ЗК України свідчить, що метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки, як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Таким чином, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому не суттєво за чиїм замовленням такий проект буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проекти одночасно розробляються різними замовниками.
Надання дозволу на розробку проекту відведення не свідчить, що проект радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проекту, рада може відмовити.
Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, сформованій у постанові від 28 лютого 2020 року у справі № 461/1257/17.
Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що ст. 118 ЗК України встановлює вичерпний перелік таких підстав, серед яких відсутня така підстава, як надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі на ту ж саму земельну ділянку.
З огляду на це правильним є висновок суду першої інстанції, що відповідач протиправно відмовив позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, наведених в оскаржуваному рішенні.
Що стосується доводів апеляційної скарги з приводу втручання суду у дискреційні повноваження відповідача внаслідок зобов`язання останнього надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то колегія суддів зазначає, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає можливість подальших протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення суду не повинна виникати необхідність повторного звернення до суду.
Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності "небезпідставної заяви" за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов`язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути "ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, "ефективний засіб правого захисту" в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.
Колегія суддів вважає безпідставними доводи відповідача, що зобов`язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою є втручанням в його дискреційні повноваження та виключну компетенцію з наступних підстав.
Згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Таким чином, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частинами 6, 7 ст. 118 ЗК України.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 05.03.2019 по справі № 2040/6320/18.
Частиною 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Судовим розглядом встановлено, що позивач зверталась із заявою до відповідача щодо надання дозволу на розробку землеустрою, за наслідками якої відповідач двічі безпідставно відмовляв, а отже спосіб захисту прав позивача, обраний судом шляхом зобов`язання надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства не є втручанням суду у дискреційні повноваження Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовані наведеними вище обставинами та нормативно - правовим обґрунтуванням, у зв`язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, - 
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Циркунівської сільської ради Харківського району Харківської області - залишити без задоволення.
Рішення  Харківського окружного адміністративного суду від 19.10.2021 по справі № 520/10558/21 - залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя 		В.Б. Русанова 	
Судді	   	С.П. Жигилій    Т.С. Перцова