Постанова                                                        
Іменем України 
29 червня 2022 року
м. Київ
справа № 2-4376/08
провадження № 61-15561св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Ступак О. В.,
суддів: Олійник А. С., Погрібного С. О., Усика Г. І., Яремка В. В. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 , 
відповідачі: Виконавчий комітет Октябрської районної у м. Полтаві ради, Комунальне підприємство «Інвентаризатор», 
особа, яка подала апеляційну скаргу, - Полтавська міська рада,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Полтавської міської ради на ухвалу Полтавського апеляційного суду від 19 серпня 2021 року у складі колегії суддів: Дряниці Ю. В., Кривчун Т. О., Чумак О. В.,
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог та рішень судів
У липні 2008 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтаві ради, Комунального підприємства «Інвентаризатор» (далі - КП «Інвентаризатор») про визнання права власності на об`єкт самочинного будівництва.
На обґрунтування позову посилався на те, що згідно з договорами купівлі-продажу від 16 жовтня 2007 року йому належать на праві власності квартири АДРЕСА_3 , які знаходились в стані реконструкції відповідно до рішення Октябрьського райвиконкому у м. Полтаві від 22 серпня 2006 року № 305 та рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 04 червня 2007 року. Придбавши недобудоване нерухоме майно, він самочинно закінчив перепланування та добудову.
Просив визнати за ним право власності на об`єкт самочинного будівництва, а саме нежитлове приміщення, що розташоване на АДРЕСА_3 у складі таких приміщень: літ. «А-1», «А1-2», тамбур літ. «а», коридор 1-1 площею 7,1 кв. м, коридор 1-2 площею 11,0 кв. м, кабінет 1-3 площею 8,7 кв. м, вбиральня 1-4 площею 3,1 кв. м, операційна зала 1-5 площею  33,4 кв. м, внутрішній 
тамбур 1-6 площею 6,6 кв. м, тамбур 1 площею 7,8 кв. м, 
приміщення 1-7 площею 20,7 кв. м, архів 1-8 площею 2,5 кв. м, кабінет 1-9 площею 14,3 кв. м, кабінет 10 площею 14,3 кв. м, та зобов`язати КП «Інвентаризатор» зареєструвати за ним право власності на зазначене самочинне перепланування.
Рішенням Октябрського районного суду м. Полтави від 08 серпня 2008 року позов задоволено. Визнано за ОСОБА_1 право власності на об`єкт самочинного будівництва, а саме нежитлове приміщення, що розташоване на АДРЕСА_3 у складі таких приміщень: літ. «А-1», «А1-2», тамбур літ. «а», коридор 1-1 площею 7,1 кв. м, коридор 1-2 площею 11,0 кв. м, кабінет 1-3 площею 8,7 кв. м, вбиральня 1-4 площею 3,1 кв. м, операційна зала 1-5 площею  33,4 кв. м, внутрішній тамбур 1-6 площею 6,6 кв. м, тамбур 1 площею 7,8 кв. м, 
приміщення 1-7 площею 20,7 кв. м, архів 1-8 площею 2,5 кв. м, кабінет 1-9 площею 14,3 кв. м, кабінет 10 площею 14,3 кв. м. Зобов`язано КП «Інвентаризатор» зареєструвати за ОСОБА_1 право власності на зазначене самочинне перепланування.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням, Полтавська міська рада оскаржила його в апеляційному порядку. 
Ухвалою Полтавського апеляційного суду від 19 серпня 2021 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою Полтавської міської ради на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 08 серпня 2008 року закрито.
Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що відповідачем у цій справі є Виконавчий комітет Октябрської районної у м. Полтаві ради, який як орган місцевого самоврядування, що діяв у межах наданих йому міською радою повноважень, здійснював представництво інтересів територіальної громади, оскаржуваним рішенням не вирішувалося питання про права та обов`язки Полтавської міської ради, тому наявні підстави, передбачені пунктом 3 частини першої статті 362 ЦПК України, для закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Полтавської міської ради на рішення Октябрського районного суду м. Полтави від 08 серпня 2008 року.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги і позиції інших учасників
У вересні 2021 року Полтавська міська рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить ухвалу Полтавського апеляційного суду від 19 серпня 2021 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
На обґрунтування касаційної скарги посилалася на те, що суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що власником земельної ділянки на АДРЕСА_3 станом на час ухвалення рішення була територіальна громада міста Полтави (нині - Полтавська міська територіальна громада) представництво інтересів якої здійснює Полтавська міська рада, і вказаний орган місцевого самоврядування не приймав відповідного рішення щодо передачі земельної ділянки на АДРЕСА_3 у власність чи користування     ОСОБА_1 для створення нового об`єкта нерухомого майна - нежитлового приміщення, утвореного внаслідок переобладнання квартири. 
Проте позов пред`явлено до Виконавчого комітету Октябрської районної у м. Полтави ради, який таких повноважень не здійснює. 
Незаконне перепланування житлових квартир у нежитлове приміщення підтверджує протиправність зайняття позивачем земельної ділянки комунальної власності на АДРЕСА_3 та порушення прав Полтавської міської ради. 
Отже, ця справа стосується законних прав та інтересів Полтавської міської ради як представницького органу місцевого самоврядування Полтавської міської територіальної громади, оскільки вона є власником земельної ділянки на    АДРЕСА_3 , на якій розміщене спірне нежитлове приміщення.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 11 жовтня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано її матеріали.
Підставою відкриття касаційного провадження у вказаній справі є підстави, передбачені частиною другою статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), зокрема, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права: статті 352 ЦПК України, статей 376, 375, 382, 383, 391 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статей 83, 90 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 8 Житлового кодексу України (далі - ЖК України), постанови Ради Міністрів Української РСР від 26 квітня 1984 року № 189 «Про порядок обстеження стану житлових будинків з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання», неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 28 січня 2021 року у справі № 908/1833/19, від 16 жовтня 2020 року у справі № 910/12787/17, від 22 січня 2019 року у справі № 912/1856/16, від 14 травня 2019 року у справі № 910/11511/18.
Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2022 рокусправу призначено до судового розгляду.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Відповідно до частини третьої статті 3ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Частиною першою статті 402 ЦПК України встановлено, що у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Вивчивши матеріали цивільної справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Зазначеним вимогам оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції не відповідає.
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 згідно з договорами купівлі- продажу від 16 жовтня 2007 року на праві власності належать квартири АДРЕСА_3 , які знаходились в стані реконструкції.
Надалі ОСОБА_1 самочинно закінчив перепланування у вигляді літ. «А-1» (1 поверх): коридор 1-1 площею 7,1 кв. м, коридор 1-2 площею 11,0 кв. м, кабінет 1-3 площею 8,7 кв. м, вбиральня 1-4 площею 3,1 кв. м, операційна зала 1-5 площею  33,4 кв. м, внутрішній тамбур 1-6 площею 6,6 кв. м, тамбур 1 площею 7,8 кв. м; літ. «А1-2» (2 поверх): приміщення 1-7 площею 20,7 кв. м, архів 1-8 площею 2,5 кв. м, кабінет 1-9 площею 14,3 кв. м, кабінет 10 площею 14,3 кв. м.
Згідно з висновком будівельно-технічного дослідження від 01 серпня 2008 року № 144, складеним спеціалістом ОСОБА_2, проведена реконструкція нежитлових приміщень в будинку АДРЕСА_3 не здійснює руйнівного впливу на існуючі конструктивні елементи будинку, не послабила конструктивні елементи будинку в цілому та не збільшила навантаження на них. Проведене перепланування приміщень придатне для подальшої експлуатації. 
Відповідно до пункту 8 частини другої статті 129 Конституції України однією з основних засад судочинства в Україні є забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Стаття 17 ЦПК України передбачає, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Згідно із статтею 18 ЦПК України обов`язковість судового рішення не позбавляє осіб, які не брали участі у справі, можливості звернутися до суду, якщо ухваленим судовим рішенням вирішено питання про їхні права, свободи чи інтереси.
Відповідно до частини першої статті 352 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.
Після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у справі, але суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, така особа користується процесуальними правами і несе процесуальні обов`язки учасника справи (частина третя статті 352 ЦПК України).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 362 ЦПК України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося. Про закриття апеляційного провадження суд апеляційної інстанції постановляє ухвалу, яка може бути оскаржена в касаційному порядку (частина друга статті 362 ЦПК України).
Відповідно до статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з частиною першою статті 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.
Відповідно до статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Судові процедури повинні бути справедливими, тому особа не може бути безпідставно позбавлена права на апеляційне оскарження рішення суду, оскільки це буде порушенням права, передбаченого статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, на справедливий судовий розгляд, до якого також відноситься і право апеляційного оскарження.
Згідно із частиною третьою статті 13 ЦК України не допускаються дії особи, що вчинюються з наміром завдати шкоди іншій особі, а також зловживання правом в інших формах.
Однією із основоположних засад цивільного законодавства є добросовісність (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України) і дії учасників цивільних правовідносин мають бути добросовісними. Тобто відповідати певному стандарту поведінки, що характеризується чесністю, відкритістю і повагою іншої сторони договору або відповідного правовідношення.
Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Згідно зі статтею 5 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) у редакції, чинній на час подання позову, система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з частинами першою, другою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
За положеннями частини першої статті 16 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
Орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
У підпункті 4 пункту «а» статті 38 Закону № 280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Таким чином, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад мають усі ознаки самостійно структурованих органів місцевого самоврядування. Вони є юридичними особами, наділеними виконавчо-розпорядчими функціями і повноваженнями, від свого імені видають нормативно-правові акти, які є обов`язковими для виконання на території відповідної ради. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад відповідальні та підзвітні перед відповідною радою.
Вказаний висновок висловлено, зокрема, у постанові Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 127/4819/16-ц (провадження № 61-908св18).
Повноваження міської ради та виконавчого комітету міської ради щодо прийняття рішень з конкретних питань розмежовані, і кожен з вказаних органів в межах таких (повноважень) приймає рішення/вчиняє дії, відтак, вони є окремими суб`єктами владних повноважень, дії чи рішення яких можуть бути оскаржені (подібний висновок висловлено у пункті 17 постанови Верховного Суду від 10 липня 2019 року у справі № 813/1600/18, (провадження № К/9901/13487/19)).
За змістом частини першої статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.
Суб`єктами права власності на землі комунальної власності є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування (стаття 80 ЗК України).
За таких обставин органи місцевого самоврядування у правовідносинах, які зачіпають право комунальної власності територіальної громади, діють як її представники та можуть звертися до суду з метою захисту прав та інтересів територіальної громади, яку вони представляють.
Закриваючи апеляційне провадження та вказуючи, що права та інтереси заявника оскаржуваним судовим рішенням не порушені, апеляційний суд, належним чином не перевірив доводів апеляційної скарги Полтавської міської радипро те, що Полтавська міська рада не надавала позивачу земельну ділянку на  АДРЕСА_3 для розміщення, перепланування, добудови спірного нежитлового приміщення.
Апеляційний суд, посилаючись на те, що інтереси територіальної громади у суді першої інстанції представляв відповідний орган місцевого самоврядування, який через свого представника висловив позицію щодо пред`явленого до Октябрської районної у м. Полтаві ради позову, не звернув уваги на те, що рішення суду першої інстанції щодо визнання права власності за ОСОБА_1 на об`єкт самочинного будівництва, а саме нежитлове приміщення, що розташоване на АДРЕСА_3 , впливає на права та інтереси Полтавської міської ради, оскільки міська рада є органом місцевого самоврядування, а тому наділена повноваженнями представляти територіальну громаду міста та здійснювати від її імені та в її інтересах функції місцевого самоврядування.
У рішенні від 30 травня 2013 року у справі «Наталія Михайленко проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що «право на доступ до суду не є абсолютним та може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду «за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб» (рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ешингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), п. 57, Series A № 93). Встановлюючи такі правила, договірна держава користується певною свободою розсуду. Попри те, що остаточне рішення щодо дотримання вимог Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) належить суду, він не повинен підміняти оцінку, зроблену національними органами, будь-якою іншою оцінкою того, що має бути найкращою стратегією у цій сфері. Тим не менш, обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Більш того, обмеження не відповідає пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує легітимну ціль та якщо немає розумного співвідношення між засобами, що застосовуються, та ціллю, якої прагнуть досягти (рішення у справі «Кордова проти Італії» (№ 1) (Cordova v. Italy (no. 1)), заява № 40877/98, п. 54, ECHR 2003-I, рішення від 21 вересня 1994 року у справі «Фаєд проти Сполученого Королівства» (Fayed v. the United Kingdom), п. 65, Series A № 294-B)».
Крім того, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, апеляційний суд повинен з`ясувати: чи враховані судом першої інстанції при ухваленні рішення всі факти, що входять до предмета доказування; чи підтверджені обставини (факти), якими мотивовано рішення, належними й допустимими доказами та чи доведені вони; чи відповідають висновки суду встановленим фактам; чи дотримано та чи правильно застосовано норми матеріального і процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Ураховуючи викладене, оскаржувана ухвала апеляційного суду про закриття апеляційного провадження не може вважатись законною й обґрунтованою та підлягає скасуванню, а справа - передачі до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 400, 406, 409, 411, 416, 419 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Полтавської міської ради задовольнити.
Ухвалу Полтавського апеляційного суду від 19 серпня 2021 року скасувати, справу передати для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                                 О. В. Ступак
Судді:                                                                                                             А. С. Олійник
                                                                                                                        С. О. Погрібний
                                                                                                                        Г. І. Усик
                                                                                                                        В. В. Яремко