ПОСТАНОВА
Іменем України

25 травня 2022 року 
Київ
справа №520/11145/18
адміністративне провадження № К/9901/20246/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Стеценка С.Г., Шарапи В.М., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2019 (головуючий суддя: Бартош Н.С., судді: Григоров А.М., Подобайло З.Г.) у справі №520/11145/18 за позовом ОСОБА_1 до Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області, треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, Відділ Держгеокадастру у Вовчанському районі Харківської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії, 
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області (далі - відповідач), треті особи: Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, Відділ Держгеокадастру у Вовчанському районі Харківської області, в якому просив:
визнати незаконними дії (бездіяльність) Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області щодо нерозгляду клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га;
зобов`язати відповідача видати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га згідно заяви та графічного матеріалу.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 04.02.2019 позов задоволено:
визнано незаконною      бездіяльність відповідача щодо нерозгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність,      орієнтовною площею 0,10 га;
зобов`язано відповідача видати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, згідно його заяви та графічного матеріалу.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2019 скасовано рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог про зобов`язання відповідача видати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га, згідно його заяви та графічного матеріалу і у цій частині ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
В решті рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.02.2019 залишено без змін.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позову, та у цій частині залишити в силі рішення суду першої інстанції.  
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 29.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 24.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.11.2017 позивач звернувся до Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, орієнтованою площею 0,1 га із подальшою передачею у приватну власність, яка розташована в межах смт Старий Салтів Вовчанського району Харківської області, поряд з земельною ділянкою з кадастровим номером 6321655800:00:002:0436. До вказаної заяви позивачем додано графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорта, копію ідентифікаційного коду та копію посвідчення учасника бойових дій.
Відповідач листом від 22.12.2017 №1248 відмовив у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність. Відмова обґрунтована відсутністю детального графічного матеріалу бажаної земельної ділянки, що повинен бути доданий до заяви позивача від 28.11.2017, а також неможливістю встановлення, на якій відстані від урізу води Печенізького водосховища розташована бажана земельна ділянка, чи відповідає розмір зазначений в заяві земельної ділянки та зазначений в графічному матеріалі, а також неможливістю встановити бажане місце розташування та інше.
Питання правомірності зазначеної відмови було предметом розгляду у справі №820/784/18, в якій Харківський окружний адміністративний суд прийняв рішення від 26.03.2018 про задоволення позову ОСОБА_1 до Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області про визнання відповідача незаконними, зобов`язання вчинити певні: 
визнав незаконною відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою про відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність, орієнтовною площею 0,10 га, яка розташована в межах смт. Старий Салтів Вовчанського району Харківської області поряд з земельною ділянкою з кадастровим номером 6321655800:00:002:0436; 
зобов`язав Старосалтівську селищну раду Вовчанського району Харківської області повторно розглянути заяву від 28.11.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га у визначений законодавством строк в один місяць з моменту набрання законної сили рішення суду.
Судове рішення у справі №820/784/18 набрало законної сили 26.04.2018.
Після набрання рішенням у справі №820/784/18 законної сили, позивач звернувся до відповідача із письмовим запитом, в якому просив надати інформацію щодо прийнятого рішення за результатами розгляду його заяви від 28.11.2017.
Листом №1574 від 29.12.2018 відповідач повідомив заявника про те, що його заява від 28.11.2017 не розглядалася, позаяк із доданого до неї графічного матеріалу неможливо встановити на якій відстані від урізу води Печенізького водосховища розташована бажана земельна ділянка, чи відповідає розмір зазначений в заяві земельної ділянки та зазначений в графічному матеріалі, а також неможливо чітко встановити бажане місце розташування та інше. У зв`язку із цим, відповідач просив надати детальний графічний матеріал із прив`язкою до місцевості бажаного місце розташування земельної ділянки.
Фактично у відповіді №1574 від 29.12.2018 про неможливість розгляду порушеного у заяві питання відповідач продублював підстави, які лягли в основу попередньої відмови у наданні дозволу на розробку проект землеустрою, правова оцінка яким надана у межах справи  №820/784/18.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що відповідач своїми діями (бездіяльністю) перешкоджає в реалізації його конституційного права на отримання у власність земельної ділянки. Зазначає, що незважаючи на судове рішення у справі №820/784/18, яким встановлено протиправність відмови органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність, відповідач продовжує наполягати на невідповідності доданих до заяви від 28.11.2017 графічних матеріалів. Зазначає, що відповідь відповідача не містить підстав для відмови, визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України. Зважаючи на наявність рішення суду, що набрало законної сили, яким надано правову оцінку підставам для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, на яких і досі наполягає відповідач, позивач вважає, що ефективним способом захисту порушених прав у цих правовідносинах є зобов`язання відповідача надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою.
Відповідач проти позову заперечив. В обґрунтування підстав незгоди із вимогами позивача стверджує, що додані до заяви від 28.11.2017 графічні матеріали не відповідають вимогам законодавства, позаяк не дають змоги ідентифікувати розташування бажаної до відведення земельної ділянки, тому розгляд порушеного у зверненні питання є неможливим.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана відмова не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, оскільки не містить підстав, визначених у частині сьомій статті 118 ЗК України. Одночасно суд першої інстанції констатував, що встановлені у справі №820/784/18 обставини мають преюдиційне значення для вирішення цієї справи. Зважаючи на наявність судового рішення у справі №820/784/18, а також позицію відповідача щодо невідповідності графічних матеріалів, суд першої інстанції погодився із доводами позивача про необхідність зобов`язати суб`єкта владних повноважень надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
Суд апеляційної інстанції частково погодився із висновками суду першої інстанції. Апеляційний суд підтримав позицію суду першої інстанції щодо відсутності законних підстав для нерозгляду заяви позивача від 28.11.2017. 
Одночасно суд апеляційної інстанції констатував відсутність підстав для зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою, позаяк якщо у 30-ти денний строк уповноваженим органом не прийнято рішення про видачу або відмову у видачі дозвільного документа, він вважається наданим за принципом мовчазної згоди. Таким чином апеляційний суд дійшов висновку, що позивач набув право на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за принципом мовчазної згоди, тобто без додаткового дозволу відповідача.
Ухвалюючи таке рішення, апеляційний суд послався на правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 13.02.2019 у справі №826/16335/17.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до скасування в частині законного і обґрунтованого рішення суду першої інстанції. Скаржник стверджує, що ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав. Натомість суд апеляційної інстанції позбавив позивача належного захисту порушених прав. Також скаржник вважає помилковими  посилання апеляційного суду на висновки Верховного Суду у справі №826/16335/17, оскільки правовідносини у цій справі та у справі не є тотожними. Так, у справі на яку послався суд апеляційної інстанції, правовідносини виникли у сфері надання адміністративних послуг та врегульовані Законами України «Про адміністративні послуги» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішення апеляційного суду просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Наполягає, що з доданих до заяви графічних матеріалів неможливо встановити бажане місце розташування земельної ділянки.
Позивач подав відповідь на відзив Старосалтівської селищної ради Вовчанського району Харківської області, у якому наполягає на помилковості висновків апеляційного суду.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Як вірно встановлено судом першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, відповідач протиправно відмовив позивачу у розгляді його заяви від 28.11.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, орієнтованою площею 0,1 га із подальшою передачею у приватну власність, яка розташована в межах смт Старий Салтів Вовчанського району Харківської області, поряд з земельною ділянкою з кадастровим номером 6321655800:00:002:0436. Суди констатували, що незважаючи на наявність судового рішення у справі №820/784/18, в межах якої надавалася правова оцінка підставам попередньої відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, які є ідентичними підставам, на які послався відповідач відмовляючи у повторному розгляді заяви ОСОБА_1 від 28.11.2017, суб`єкт владних повноважень продовжує наполягати на правомірності своєї позиції. Суди попередніх інстанцій визнали, що підстави, на які посилається відповідач, не передбачені Земельним кодексом України   (далі - ЗК України) чи іншими законодавчими актами.
Зміст статей 116, 118 та 122 ЗК України дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 
Відповідно, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
Водночас, у разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 ЗК України, з відповідним вмотивуванням.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл.
Закон України   від 21.05.1997   №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) відповідно до   Конституції України   визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За приписами пункту 34 частини першої статті 26 цього Закону, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Положеннями статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Отже, законодавцем чітко окреслено, що питання відведення земельних ділянок вирішується повноважним органом місцевого самоврядування виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. Результат розгляду земельного питання оформлюється розпорядчим індивідуальним   правовим актом у формі рішення відповідної ради.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Зважаючи на встановлені у цій справі обставини, колегія суддів погоджується із висновками судів обох інстанцій про наявність підстав для визнання протиправної бездіяльності відповідача, що полягає у  нерозгляді клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
Водночас суд апеляційної інстанції не погодився із висновками суду першої інстанції щодо необхідності захистити порушене право позивача у спосіб зобов`язання відповідача видати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки після спливу строку, визначеного для розгляду питання про надання дозвільного документу, позивач автоматично набув право на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за принципом мовчазної згоди, тобто без додаткового дозволу відповідача.
За висновками суду апеляційної інстанції, визнання протиправною бездіяльність є достатнім способом захисту порушених прав позивача спірними правовідносинами.
Колегія суддів не може погодитися із такими висновками суду апеляційної інстанції, з огляду на таке.
Спірним у цій справі є спосіб захисту порушених прав позивача. 
Згідно із абзацом 3 частини сьомої статті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов`язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб`єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку.
Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов`язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.
Суд наголошує, що відповідно до статті 118 ЗК України відповідач зобов`язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу, але на законних підставах.
Вищевикладеним спростовуються висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для прийняття суб`єктом владних повноважень рішення за результатами розгляду земельного питання після спливу місячного строку.
Одночасно колегія суддів вважає помилковими висновки апеляційного суду щодо застосування до спірних правовідносин позиції Верховного Суду (постанова від 13.02.2019 у справі №826/16335/17), сформованої у правовідносинах, врегульованих Законами України «Про адміністративні послуги» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Як встановили суди вище, уповноважений орган у належний спосіб не розглянув порушене у заяві від 28.11.2017 питання, а обмежився відпискою (лист №1574 від 29.12.2018), у якій фактично продублював підстави, які лягли в основу попередньої відмови у наданні дозволу на розробку проект землеустрою, правова оцінка яким надана у межах справи  №820/784/18. 
Так, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості й забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року   №3-рп/2003).
Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 06.09.2005 у справі «Гурепка проти України» (Gurepka v. Ukraine), заява №61406/00, п. 59); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваному порушенню чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26.10.2000 у справі «Кудла проти Польщі» (Kudla v. Poland), заява №30210/96, п. 158) (п. 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 у справі «Гарнага проти України»  (Garnaga v. Ukraine), заява №20390/07).
Зважаючи на те, що відповідач фактично питання про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою не розглянув, та відповідно не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом (про надання дозволу на розробку проекту землеустрою або про відмову у такому наданні) позовні вимоги про зобов`язання селищну раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га згідно заяви та графічного матеріалу є передчасними.
За встановлених у справі обставин, належним способом захисту порушених прав позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га згідно заяви від 28.11.2017 та графічного матеріалу, із прийняттям одного з передбачених земельним законодавством  рішення.
Обраний у конкретному випадку спосіб захисту порушених прав ОСОБА_1 відповідає вимогам справедливості й забезпечить ефективне поновлення позивача в правах.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Статтею 351 КАС України визначено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Таким чином приймаючи до уваги те, що у рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій помилковими є лише частина висновків, а інші висновки є законними і обґрунтованими, колегія суддів дійшла висновку про скасування судових рішень у частині (щодо неправильно вирішеної частини позовних вимог) та ухвалення у цій частині нового судового рішення про часткове задоволення позову.
Керуючись статтями 345,   351,   355, 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 04.02.2019 у справі №520/11145/18 в частині задоволених позовних вимог про зобов`язання відповідача видати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення бажаної земельної ділянки у власність та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2019 в частині відмови у задоволенні позову - скасувати, і в цій частині ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову.
Зобов`язати Старосалтівську селищну раду Вовчанського району Харківської області повторно розглянути питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва із подальшою передачею у приватну власність орієнтовною площею 0,10 га згідно його заяви від 28.11.2017 та графічного матеріалу, із прийняттям одного з передбачених земельним законодавством рішення.
В решті постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.06.2019 у справі №520/11145/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          С. Г. Стеценко  
                                                                                          В. М. Шарапа