ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2022 року 
м. Київ
справа № 440/4250/18
адміністративне провадження № К/9901/27270/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жук А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №440/4250/18
за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області
до Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№9)»
про тимчасову заборону (зупинення) діяльності,
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року (головуючий суддя: Подобайло З.Г., судді: Бартош Н.С., Григоров А.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2018 року Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області пред`явило позов до Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№9)», у якому просило суд:
- заборонити господарську діяльність з розведення свиней свинотоварної ферми відповідача, розташованої у селі Кустолово-Суходілка, Машівського району, Полтавської області.
Позивач указував, що у результаті чотирьох епізоотичних обстежень ферми, де відповідач утримує і розводить свиней, було виявлено невиконання ним обов`язків, які витікають із такого виду господарської діяльності та встановлені статтею 37 Закону України «Про ветеринарну медицину», пунктом 5 розділу ІІ Інструкції з профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 7 березня 2017 року №111, пунктом 4.4 Правил облаштування і утримання діючих (існуючих) худобомогильників та біотермічних ям для захоронення трупів тварин у населених пунктах України, затверджених наказом Державного комітету ветеринарної медицини України від 27 жовтня 2008 року №232. 
У зв`язку з цим, позивач стверджував, що виявлені порушення створюють умови та загрози виникнення і поширення африканської чуми свиней серед поголів`я відповідача та населення Машівського району Полтавської області. Також позивач доводив, що робота господарства не в «закритому режимі» і за відсутності ветсанпропусника створює загрозу занесення та поширення інфекційних захворювань.
На цій основі позивач просив суд заборонити відповідачу здійснювати господарську діяльність з розведення свиней на указаній фермі.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року позов задоволено:
- застосовано до відповідача заходи реагування у виді зупинення господарської діяльності з розведення свиней свинотоварної ферми Державного підприємства «Сільськогосподарське підприємство Державної кримінально-виконавчої служби України (№9)».
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції указав на відсутність доказів усунення порушень, зафіксованих в актах епізоотичних обстежень.
Місцевий суд зробив висновок, що порушення відповідачем вимог законодавства та епізоотичний стан господарства створюють умови і загрози виникнення та поширення африканської чуми свиней серед поголів`я відповідача та поголів`я свиней населення Машівського району Полтавської області. 
Також суд констатував, що робота господарства не в «закритому» режимі створює загрозу занесення та поширення інфекційних захворювань. 
Зрештою суд указав, що безконтрольний забій тварин, порушення ветеринарно-санітарних вимог до утилізації трупів тварин створюють загрозу виникнення хвороб, спільних для тварин та людей, і харчових отруєнь працівників.
На цій основі суд дійшов висновку про обґрунтованість позову і необхідність застосування до відповідача заходів реагування.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року задоволено скаргу відповідача, скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким відмовлено у задоволенні позову.
Апеляційний суд дійшов висновку, що Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області не довело, яким чином встановлені перевіркою порушення можуть спричинити безпосередню загрозу життю та/або здоров`ю людей і тварин.
Також суд взяв до уваги пояснення відповідача стосовно того, що підприємство співпрацює з Машівським районним відділом Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини та проводить заходи, аби створити умови для дотримання вимог «закритого» режиму роботи господарства.
Одночасно з цим, суд указав, що позивач не навів обґрунтувань, які б слугували підставою для заборони господарської діяльності ферми відповідача у розумінні вимог пункту 10 частини першої статті 13 Закону України «Про ветеринарну медицину».
На основі цього апеляційний суд констатував відсутність підстав для задоволення позову.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У вересні 2019 року Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на указану постанову апеляційного суду, просить її скасувати та залишити в силі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року.
Позивач стверджує, що суд апеляційної інстанції ухвалив постанову з порушенням норм матеріального і процесуального права, а саме: статті 246 Господарського кодексу України; статей 11, 37, 41 Закону України «Про ветеринарну медицину»; пункту 3 розділу І, пункту 5 розділу ІІ Інструкції з профілактики та боротьби з африканською чумою свиней; статей 72, 73 КАС України.
Скаржник вважає помилковим висновок апеляційного суду про недоведеність ним того, що встановлені порушення з боку відповідача можуть спричинити безпосередню загрозу життю чи здоров`ю людей і тварин. 
У вказаному контексті скаржник наполягає на тому, що робота ферми відповідача створює загрозу занесення та поширення інфекційних захворювань, а також може призвести до харчових отруєнь, оскільки розведення свиней здійснюється для подальшого їх споживання як харчових продуктів.
Тож скаржник запевняє, що висновки апеляційного суду є необґрунтованими, не відповідають обставинам справи і не ґрунтуються на об`єктивному дослідженні доказів. Вважає, що рішення місцевого суду скасоване помилково.
У листопаді 2019 року відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому заперечує обґрунтованість доводів і вимог скаржника. Вважає, що суд апеляційної інстанції ухвалив законну й обґрунтовану постанову.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
26 січня 2018 року Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Полтавській обласній державній адміністрації, серед іншого:
- визнала епізоотичну ситуацію в області щодо африканської чуми свиней надзвичайно складною;
- вирішила провести епізоотичні обстеження господарств, де утримуються свині, незалежно від форм власності щодо дотримання ними «закритого режиму» роботи, а у разі неможливості виконання, припинити їхню діяльність відповідно до вимог законодавства (т.1, а.с.29-32).
12 лютого 2018 року Головне управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області видало наказ №178-ОД «Щодо епізоотичного обстеження свиногосподарств» (т.1, а.с.36).
На основі указаного наказу 16 лютого 2018 року комісія у складі: завідувача Машівського районного відділу Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_2, провідного лікаря ветеринарної медицини відділу протиепізоотичних заходів Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_3, у присутності головного ветлікаря господарства ОСОБА_1, провела епізоотичне обстеження свинотоварної ферми відповідача (місцезнаходження: Полтавська область, Машівський район, с. Кустолово-Суходілка, вул. Лісна), за результатами якого склала відповідний акт (т.1, а.с.37-40).
За висновками цього акту, під час обстеження встановлено грубе порушення відповідачем Інструкції щодо профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, затвердженої наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 7 березня 2017 року №111, у частині дотримання заходів безпеки господарства.
22 лютого 2018 року Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Машівській районній державній адміністрації вирішила: 
- визнати епізоотичну ситуацію в районі щодо африканської чуми свиней загрозливою;
- зобов`язала усі господарства, у яких здійснюється утримання та/або розведення свиней, незалежно від форм власності дотримуватися вимог «закритого режиму» роботи;
- у разі недотримання господарствами «закритого режиму» роботи припиняти їхню діяльність у відповідності до законодавства (т.1, а.с.41-43).
Акт епізоотичного обстеження від 16 лютого 2018 року вручений керівнику відповідача, а рішення Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Машівській районній державній адміністрації, зафіксоване у протоколі засіданні від 22 лютого 2018 року №3, доведене до відома виконавців (т.1, а.с.46).
12 квітня 2018 року під час засідання Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Машівській районній державній адміністрації ветеринарний лікар відповідача ОСОБА_1 доповів про те, що рів, яким обнесена свинотоварна ферма, за зимовий період осунувся, часткове порушення огорожі залишилося не відремонтованим, ветсанпропускник не створений.
На цьому ж засіданні Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Машівській районній державній адміністрації зобов`язала керівника відповідача надати їй інформацію щодо: а) усунення порушень, виявлених епізоотичним обстеженням; б) виконання рішення, відображеного у протоколі засідання від 22 лютого 2018 року №3 (т.1, а.с.47-48).
Листом від 23 квітня 2018 року №22/442 відповідач повідомив указаній комісії, що ним ремонтується пошкоджена огорожа навколо свинотоварної ферми, проводиться постійний контроль за підтримкою у робочому стані в`їзного дезбар`єру та дезковриків в свинарниках, проводяться заходи по приведенню худобомогильника у відповідність ветеринарно-санітарним вимогам, планується забезпечення обслуговуючого персоналу спецодягом в повному обсязі, ведеться книга складського обліку руху біопрепаратів, медикаментів, деззасобів (т.1, а.с.49)
Позивач листом від 21 травня 2018 року №01-27/27-14/194 звернувся до відповідача з вимогами: здійснити контроль наявності свинопоголів`я в особистих господарствах працівників свинотоварної ферми; мати письмові гарантії щодо відсутності свинопоголів`я у персоналу, який обслуговує тварин, у тому числі в обліковців, електриків, ветспеціалістів, завферми, водія; обладнати ветсанпропускник згідно ветеринарно-санітарних вимог; перед згодовуванням свиням кормів проводити термічну обробку при 96°С із експозицією у 30 секунд; спецодяг піддавати пранню за високих температур та прасуванню; територію ферми огородити непроникною або двоконтурною огорожею із відстанню між контурами не менше 2 метрів; проводити щоденний контроль здоров`я тварин спеціалістами ветмедицини із записами в амбулаторний журнал; підписати угоду з ветсанзаводом щодо видалення трупів тварин, біологічних відходів; та про вжиті заходи повідомити позивача (т.1, а.с.53).
Відповідач листом від 22 травня 2018 року №22/540 повідомив позивачу, що при в`їзді на свинотоварну ферму функціонує дезбар`єр, заправлений дезрозчином, при вході в приміщення функціонують дезковрики, вхід стороннім особам на територію ферми заборонено, для обслуговуючого персоналу створена кімната для перевдягання та приймання душу, але ветсанпропускник не створено (т.1, а.с.54).
27 липня 2018 року Головне управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області видало наказ №1632-ОД, яким зобов`язало керівників своїх районних, міських, міськрайонних управлінь провести засідання Державних надзвичайних протиепізоотичних комісій за участю керівників всіх свиногосподарств, заслухати керівників господарств, де вимоги біобезпеки не дотримуються, провести з ними роз`яснювальну роботу та прийняти відповідні рішення щодо таких господарств у межах законодавства.
Указаний наказ обґрунтований ускладненням епізоотичної ситуації щодо африканської чуми свиней в Полтавській області, недотриманням на окремих свиногосподарствах біобезпеки щодо «закритого режиму» роботи та метою недопущення розповсюдження збудника цієї хвороби на території області (т.1, а.с.55).
1 серпня 2018 року Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Машівській районній державній адміністрації вирішила: 
- визнати епізоотичну ситуацію в районі щодо африканської чуми свиней надзвичайно складною;
- зобов`язала усі господарства, у яких здійснюється утримання та/або розведення свиней, незалежно від форм власності дотримуватися вимог «закритого режиму» роботи;
- заборонити згодовування свиням відходів харчування із закладів громадського харчування;
- перевірити відповідача на виконання цього рішення щодо «закритого режиму» роботи свинотоварної форми; 
- довести таке рішення до виконавців (т.1, а.с.56-59).
Згадані протоколи Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Машівській районній державній адміністрації надіслані відповідачу електронною поштою (т.1, а.с.60).
16 серпня 2018 року Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при Машівській районній державній адміністрації визнала епізоотичну ситуацію у Машівському районі щодо африканської чуми свиней загрозливою та надзвичайно складною (т.1, а.с.61).
20 серпня 2018 року комісія у складі: завідувача Машівського районного відділу Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_2 , провідного лікаря ветеринарної медицини відділу протиепізоотичних заходів Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_3 , у присутності бригадира свинотоварної ферми ОСОБА_4 , провела епізоотичне обстеження свинотоварної ферми відповідача, про що склала акт від 20 серпня 2018 року (т.1, а.с.62).
Указаним обстеженням встановлено, що у свинотоварній фермі утримується 108 голів свиней, у тому числі: основні свиноматки - 15 голів, кнури - 2 голови, перевіряємі свиноматки - 9 голів, відгодівля - 20 голів, поросята віком 0-2 міс - 53 голови, поросята 2-4 міс. - 9 голів. Територія господарства огороджена металевою огорожею, яка в деяких місцях пошкоджена. Ветсанпропускник відсутній. В`їзд на територію господарства здійснюється через дезбар`єр, який не заправлений дезрозчином. Вхід до приміщення, де утримуються свині, здійснюється через дезковрики, які не заправлені дезрозчином. На літньо-табірному утриманні знаходиться поголів`я на відгодівлі. Працівники спецодягом забезпечені недостатньо. Свинотоварна ферма не забезпечена деззасобами. Господарство не дотримується «закритого режиму» роботи.
3 вересня 2018 року комісія у складі завідувача Машівського районного відділу Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_2 , провідного лікаря ветеринарної медицини відділу протиепізоотичних заходів Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_3 , у присутності головного ветлікаря господарства ОСОБА_1 , провела епізоотичне обстеження свинотоварної ферми відповідача, у результаті чого встановлена відсутність ветсанпропускника. Відповідачу встановлено обладнати свинотоварну ферму ветсанпропускником, дотримуватись «закритого режиму» свинотоварної ферми (т.1, а.с.64).
28 вересня 2018 року комісія у складі: завідувача Машівського районного відділу Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_2, провідного лікаря ветеринарної медицини відділу протиепізоотичних заходів Полтавської обласної державної лікарні ветеринарної медицини ОСОБА_3, у присутності головного ветлікаря господарства ОСОБА_1, провела епізоотичне обстеження і встановила: відсутність ветсанпропускника, загальна огорожа свиноферми пошкоджена, на території свиноферми наявні бродячі тварини, територія свиноферми частково забур`янена, спецодяг та власний одяг і взуття працівників знаходяться в одній шафі, персонал не забезпечений спецодягом та взуттям в повному обсязі, прання та прасування спецодягу не здійснюється у відповідності до санітарних норм, не всі працівники проходять процедуру особистої гігієни, відсутній журнал відвідування свинотоварної ферми (т.1, а.с.65).
Оскільки відповідач не дотримався вимог щодо «закритого режиму» роботи свинотоварної форми, 28 листопада 2018 року позивач звернувся до суду з цим позовом.
У ході апеляційного розгляду справи за заявою відповідача було проведене епізоотичне обстеження свинотоварної ферми ДП «Сільськогосподарське підприємство ДКВС України (№9)» на предмет утримання свиней в «закритому» режимі роботи та дотримання основних заходів біобезпеки, про що складено акт епізоотичного обстеження свинотоварної ферми від 15 серпня 2019 року (т.2, а.с.139-141).
У акті зазначено, що при транспортуванні кормів їздовий на гужовому транспорті виїжджає за територію свинотоварної ферми минаючи ветсанпропускник. Територія господарства захаращена бур`янами, огороджена металевою сіткою, яка частково пошкоджена, що дає вільний доступ бродячим та диким тваринам. Дезба`єр і дезкилимки пристосовані та на момент перевірки заправлені лише на 0,5% розчином «Біокліну». Журнал заправки ведеться лише з початку серпня 2019 року. Ветсанпропускник пристосований, але кімната для купання фахівців без гарячої води, санвузла та місця для прання робочого одягу обслуговуючого персоналу. Місце для переодягання та зберігання одягу персоналу наявне, але три чоловіки, які обслуговують свинотоварну ферму, не мають спецодягу і взуття. Свині утримуються в одному приміщенні, загальний санітарний стан не задовільний. Перед входом в приміщення наявні пристосований дезкилимок. У тваринницькому приміщенні, на час перевірки, були відкриті ворота з однієї сторони сараю та двері з іншого, які в свою чергу виводять за територію самої ферми (на проїжджу частину), через які робітники ферми виносять гноївку. Для годівлі свиней використовують ячмінь та пшеницю власного виробництва, урожаю 2019 без термічної обробки. Згідно даних журналу обліку протиепізоотичних заходів основне свинопоголів`я щеплено проти класичної чуми свиней та бешихи. Профілактична дезінфекція та дератизація тваринницького приміщення в 2019 році не проводилась. З цього господарства для проведення моніторингового дослідження на африканську чуму свиней від технологічної загибелі в 2019 році до Регіональної державної лабораторії Держпродспоживслужби направляли по 5 проб в першому та другому кварталах 2019 року. ДП «Сільськогосподарське підприємство ДКВС України (№9)» не дотримується «закритого» режиму роботи та основних заходів біобезпеки.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА 
Закон України «Про ветеринарну медицину» від 25 червня 1992 року №2498-XII
Відповідно до статті першої цього Закону (далі також - «Закон №2498-ХІІ»), у ньому вживаються терміни у такому значенні:
- ветеринарно-санітарні заходи - будь-які заходи, у тому числі на виконання законів, постанов, інших нормативно-правових актів, зводів правил, вимог та процедур, включаючи, зокрема, протиепізоотичні заходи, визначення критеріїв кінцевого продукту, методів переробки та виробництва, процедур тестування, інспектування, сертифікації та ухвалення, карантинні заходи, включаючи відповідні вимоги, пов`язані з транспортуванням об`єктів державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, на виконання положення щодо відповідних статистичних методів, процедур відбору зразків та методів оцінки ризику хвороби тварин, що застосовуються для: 
а) захисту життя і здоров`я тварин від ризиків, що виникають у результаті занесення, укорінення чи поширення хвороб тварин, організмів, які переносять хвороби, а також хвороботворних організмів; 
б) захисту життя і здоров`я людей або тварин від ризиків, що виникають від забруднюючих речовин, токсинів або хвороботворних організмів, які містяться у продуктах тваринного походження чи кормах; 
в) захисту життя і здоров`я людей від ризиків, що виникають у результаті хвороб, які переносяться тваринами або продукцією, що виробляється з них.
- ризик - можливість виникнення негативної події та вірогідні масштаби її наслідків протягом певного періоду часу.
Згідно з приписами частини першої статті 3 Закону №2498-ХІІ, основним завданням держави в галузі ветеринарної медицини є, серед іншого, захист тварин та населення від збудників та хвороб тварин шляхом здійснення профілактичних, діагностичних та лікувальних заходів.
Відповідно до пункту 10 частини першої статті 13 Закону №2498-ХІІ, державні ветеринарні інспектори, які здійснюють державний ветеринарно-санітарний нагляд, мають право обмежувати, забороняти або припиняти відповідно до законодавства господарську діяльність юридичних або фізичних осіб у разі порушення ними ветеринарно-санітарних заходів, встановлених законодавством, якщо такі порушення можуть спричинити безпосередню загрозу життю та/або здоров`ю людей і тварин.
Згідно з статтею 37 Закону №2498-ХІІ юридичні та фізичні особи, діяльність яких пов`язана з утриманням та обігом тварин, зобов`язані: 
1) забезпечувати, щоб тварини, яких вони вирощують, утримують та/або здійснюють їх обіг, не мали хвороб, що підлягають повідомленню; 
2) виконувати законні вимоги державних ветеринарних інспекторів та офіційних ветеринарних лікарів щодо здійснення протиепізоотичних заходів та/або заходів карантину тварин, включаючи обмеження на переміщення тварин та/або осіб, що мали контакт з хворими тваринами або з тваринами, щодо яких є підозра на захворювання на хворобу, що підлягає повідомленню, та інших ветеринарно-санітарних заходів; 
3) негайно інформувати державного ветеринарного інспектора, офіційного ветеринарного лікаря або посадових осіб державних органів ветеринарної медицини про раптову загибель тварин, підозру на захворювання або виявлення хвороби, що підлягає повідомленню, або поведінку тварин, яка їм невластива; 
4) перед переміщенням тварин з потужностей (об`єктів), де вони утримуються, отримати від державного ветеринарного інспектора дозвіл на їх переміщення; 
5) охороняти здоров`я та благополуччя тварин шляхом: 
а) забезпечення виконання ветеринарно-санітарних заходів, включаючи зоогігієнічні вимоги та умови, що мають забезпечуватися на потужностях для утримання тварин; 
б) забезпечення тварин якісними та безпечними кормами і водою; 
в) застосування профілактичних ветеринарно-санітарних заходів щодо здоров`я тварин; 
г) своєчасного звернення за послугами лікаря ветеринарної медицини щодо встановлення діагнозу та лікування хворих тварин; 
ґ) використання ветеринарних препаратів згідно з вказівками лікаря ветеринарної медицини; 
д) недопущення жорстокого поводження з тваринами; 
е) забезпечення належних транспортних засобів для переміщення тварин; 
6) виконувати вимоги щодо ідентифікації тварин, що їм належать, у тому числі котів, собак та інших дрібних домашніх тварин, які ідентифікуються за допомогою мікрочипів; 
7) доставляти тварин у визначене місце або забезпечувати належні умови за місцем утримання тварин для проведення ветеринарного огляду, діагностичних, профілактично-лікувальних обробок, включаючи дослідження і щеплення. У разі необхідності забезпечувати надійну фіксацію тварини при проведенні маніпуляцій, транспортування (доставки) відібраних зразків тканин, крові та інших матеріалів для діагностичних аналізів; 
8) вести облік кожної продуктивної тварини стосовно придбання та застосування ветеринарних лікарських засобів, ветеринарних імунобіологічних засобів і лікувальних кормів та зберігати ці записи не менше трьох років; 
9) сприяти державним ветеринарним інспекторам та офіційним ветеринарним лікарям у виконанні службових обов`язків; 
10) на вимогу державних ветеринарних інспекторів або офіційного ветеринарного лікаря надавати зразки неїстівних продуктів тваринного походження для проведення відповідних досліджень 
Відповідно до частини шостої, восьмої статті 41 Закону місцеві державні надзвичайні протиепізоотичні комісії утворюються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями, державними адміністраціями міст Києва та Севастополя, міськими радами, районними державними адміністраціями. У разі підозри або підтвердження спалаху особливо небезпечних хвороб, занесених до списку МЕБ, місцеві державні протиепізоотичні комісії зобов`язані виконувати розпорядження Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Кабінеті Міністрів України та регулярно звітувати їй про свою діяльність.
Рішення Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Кабінеті Міністрів України та місцевих державних надзвичайних протиепізоотичних комісій є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та власниками товарів.
Типове положення про Державну надзвичайну протиепізоотичну комісію при районній державній адміністрації, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2007 року №1350
Згідно з пунктом 1 цього Положення (далі також - «Положення №1350») Державна надзвичайна протиепізоотична комісія при райдержадміністрації (далі - Комісія) є постійно діючим органом при райдержадміністрації, який здійснює на території району оперативний контроль, керівництво і координацію діяльності органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, фізичних осіб щодо запобігання спалахам особливо небезпечних хвороб, що входять до списку Міжнародного епізоотичного бюро (далі - заразні хвороби), і масовим отруєнням тварин та їх ліквідації
Відповідно до пункту 5 указаного Положення, комісія має право забороняти експлуатацію підприємств з переробки та зберігання продукції і сировини тваринного походження у разі виявлення на таких підприємствах заразних хвороб тварин або незадовільного ветеринарно-санітарного стану.
Згідно з приписами пункту 7 Положення №1350, спеціалістам ветеринарної медицини, що входять до складу Комісії, надаються повноваження державних інспекторів ветеринарної медицини.
Інструкція з профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, затверджена наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 7 березня 2017 року №111
Ця Інструкція визначає порядок проведення профілактичних заходів щодо недопущення захворювання свиней на африканську чуму свиней (далі - «АЧС»), ветеринарно-санітарних заходів у випадках прояву хвороби серед свиней у господарствах різних форм власності, у тому числі у приватному секторі, дикій фауні, та оздоровлення їх від АЧС, поводження з продукцією свинарства, одержаною в неблагополучних господарствах щодо АЧС, та є обов`язковою для виконання господарствами незалежно від форми власності і підпорядкування, користувачами мисливських угідь, фізичними особами - підприємцями, громадянами, спеціалістами ветеринарної медицини, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування (пункт 1 розділу І Інструкції).
Згідно з приписами пункту 3 розділу І цієї Інструкції, у ній вживаються терміни у таких значеннях:
- господарство - будь-який сільськогосподарський об`єкт, у якому розводять та/або постійно або тимчасово утримують свиней, крім боєнь, забійних пунктів, транспортних засобів та огороджених ділянок, на яких утримують і можуть відстрілювати диких кабанів;
- ДНПК - Державна надзвичайна протиепізоотична комісія - постійно діючий орган при Кабінеті Міністрів України, обласній, районній, міській державних адміністраціях, який здійснює оперативний контроль, керівництво і координацію діяльності органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій, фізичних осіб щодо запобігання спалахам особливо небезпечних хвороб тварин, масовим отруєнням тварин та їх ліквідації;
- закритий режим роботи - комплекс адміністративно-господарських заходів, спрямованих на недопущення занесення на територію господарства збудників інфекційних захворювань свиней, який у тому числі передбачає створення суцільної огорожі території господарства, наявність ветсанпропускника, діючих дезбар`єрів, дезкилимків, особливий режим роботи персоналу;
Відповідно до пункту 5 розділу ІІ указаної Інструкції, усі господарства незалежно від форми власності зобов`язані дотримуватися вимог закритого режиму роботи, а саме:
1) вхід на територію господарств стороннім особам, а також в`їзд транспортного засобу, не пов`язаного з їх обслуговуванням, забороняється;
2) особи, що відвідують господарства, проходять санітарну обробку і реєструються в спеціальному журналі. Крім того, особі, що відвідує вказані господарства (включаючи посадових осіб органів, уповноважених на здійснення державного контролю (нагляду)), не слід відвідувати інше господарство, контактувати з домашніми або дикими свинями (включаючи полювання) та брати участь у здійсненні протиепізоотичних заходів щонайменше останні 2 тижні;
3) територію господарств поділяють на такі зони:
виробничу, яка може включати репродуктивний і відгодівельний сектори, вигульні майданчики з твердим покриттям, ветеринарно-санітарні об`єкти, розташовані відповідно до технологічного процесу; територію виробничої зони огороджують суцільною огорожею по всьому периметру, що унеможливлює проникнення на її територію сторонніх осіб, диких та безпритульних тварин;
адміністративно-господарську, яка може включати будівлі і споруди адміністративно-господарських служб, об`єкти для інженерно-технічного обслуговування (гараж, технічні склади, механічні майстерні), споруди для зберігання і приготування кормів;
4) вхід у виробничу зону господарств дозволяється тільки через ветсанпропускник, а в`їзд/виїзд транспорту - через постійно діючий дезбар`єр (дезінфекційний блок). На ветсанпропускнику ведуться журнали: виходу на роботу спеціалістів; відвідування сторонніми особами; руху та проведення дезінфекції транспорту; приготування дезрозчинів та заправки дезбар`єрів; прання та дезінфекції спецодягу.
Усі інші входи на виробничу зону господарств мають бути закриті;
5) виходити в спецодязі і спецвзутті, а також виносити їх за межі виробничої зони та господарства забороняється;
6) при вході в ізольоване приміщення (секцію), в склади комбікормів, кормокухню, ветеринарно-санітарні об`єкти облаштовують дезкилимки/дезванночки;
7) в адміністративно-господарській та виробничій зонах облаштовують туалети з умивальниками;
8) для обслуговування свиней закріплюють за кожною технологічною (виробничою) групою працівників, які пройшли медичне обстеження відповідно до Переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним медичним оглядам, та Порядку проведення обов`язкових профілактичних медичних оглядів та видачі особистих медичних книжок, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2001 року № 559.
Особи, хворі на туберкульоз, теніаринхоз, сальмонельоз та інші захворювання, спільні для людини і тварин, до роботи в господарствах не допускаються;
9) обслуговуючий персонал забезпечують спецодягом та спецвзуттям із розрахунку не менше двох комплектів на працівника. Обладнання, інвентар, спецодяг, спецвзуття та інші предмети маркують і закріплюють за дільницею (цехом). Передавати зазначені предмети з однієї дільниці на іншу без попереднього знезараження забороняється;
10) співробітникам господарств не дозволяється утримувати свиней в домогосподарствах;
11) на території господарств забороняється утримувати собак (крім сторожових), котів, а також інші види тварин, включаючи птицю. Сторожові собаки мають бути зареєстровані, з відповідними відмітками в паспорті про щеплення проти сказу, обробки проти гельмінтів та постійно знаходитися лише на території господарства. Для годівлі сторожових собак дозволяється використовувати лише корми, які не несуть ризик занесення збудників інфекційних хвороб;
12) ветеринарним фахівцям господарств забороняється обслуговування тварин, що знаходяться в особистому користуванні громадян. Відповідальним за організацію цієї роботи є керівник господарства.
Ведуться відповідні записи щодо планування та використання імунобіологічних препаратів фахівцями ветеринарної медицини господарств та подаються за запитом головному державному інспектору ветеринарної медицини району (міста);
13) для забезпечення технологічного процесу у виробничій зоні закріплюють внутрішньогосподарський транспорт. Крім того, на території господарств проводять розподіл "чистих" (підвезення кормів, свиней) та "брудних" (вивезення гною, загиблих свиней, відходів забою) автотранспортних шляхів з метою уникнення їх перетинання;
14) свиней, що підлягають вимушеному забою, перевозять на забійно-санітарний пункт (забійну площадку) спеціальним транспортом, що виключає витоки біоматеріалу. Відвантаження свиней з господарства для будь-яких цілей здійснюється через рампу за межами господарства;
15) вивіз трупів і боєнських відходів для утилізації/видалення проводять спецавтотранспортом, який регулярно піддають дезінфекції;
16) обов`язковою умовою для використання приміщень є принцип "порожньо-зайнято" з обов`язковою санацією приміщень впродовж двох - п`яти діб;
17) на територію виробничої зони господарств забороняється приносити продукти тваринного походження. У разі необхідності керівництво господарства організовує приймання їжі співробітниками у відведених для цього місцях, які обладнані санітарним приміщенням та умивальниками;
18) навколо приміщень, в яких утримуються свині, не створюються насадження плодово-ягідних дерев та кущів для зменшення ймовірності заселення їх синантропними та дикими тваринами;
19) забороняється використовувати для утримання свиней літні табори;
20) обслуговуючий персонал та працівники господарств зобов`язані проходити обов`язкові профілактичні медичні огляди відповідно до Переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов`язковим профілактичним медичним оглядам, та Порядку проведення обов`язкових профілактичних медичних оглядів та видачі особистих медичних книжок, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2001 року № 559.
Правила облаштування і утримання діючих (існуючих) худобомогильників та біотермічних ям для захоронення трупів тварин у населених пунктах України, затверджені наказом Державного комітету ветеринарної медицини України від 27 жовтня 2008 року №232
Згідно з пунктом 4.4 указаних Правил територію худобомогильника, біотермічної ями огороджують суцільним парканом з цегли, блоків, дерева заввишки не менше двох метрів, із внутрішнього боку паркану по всьому периметру викопують рів глибиною 0,8-1,4 м і шириною не менше 1,5 м з насипом валу з вийнятого ґрунту. В`їзд на територію худобомогильника, біотермічної ями обладнують воротами, а біотермічні ями закривають кришками із замком. Через рів облаштовують міст для заїзду.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі також - «Закон №460-IX»). 
Пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №460-IX встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга подана 26 вересня 2019 року, тобто до набрання чинності Законом №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно частини 4 статті 328 КАС України (у редакції до 8 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС (у редакції до 8 лютого 2020 року) України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Як можна зрозуміти з обставин, установлених судами, контекст цієї справи полягав у тому, що з початку 2018 року у Полтавській області була надзвичайно складною епізоотична ситуація щодо африканської чуми свиней, зокрема й у Машівському районі. Тож увага Головного управління Держпродспоживслужби у Полтавській області та районної державної надзвичайної протиепізоотичної комісії була зосереджена на проведенні епізоотичних обстежень свиногосподарств щодо дотримання «закритого режиму» роботи та припиненні їхньої діяльності у випадку неможливості дотримання такого режиму.
Закритий режим роботи господарства, про який іде мова, у нормативному розумінні - це комплекс адміністративно-господарських заходів, спрямованих на недопущення занесення на територію господарства збудників інфекційних захворювань свиней, який у тому числі передбачає створення суцільної огорожі території господарства, наявність ветсанпропускника, діючих дезбар`єрів, дезкилимків, особливий режим роботи персоналу.
Суди встановили, що відповідач мав свинотоварну ферму, розташовану у Машівському районі Полтавської області, і протягом 2018 року на ній було проведено чотири епізоотичних обстеження, у результаті яких виявлено ряд порушень правил біобезпеки щодо «закритого режиму» роботи господарства, установлених статтею 37 Закону України «Про ветеринарну медицину», пунктом 2 розділу ІІ Інструкції з профілактики та боротьби з африканською чумою свиней, пунктом 4.4 Правил облаштування і утримання діючих (існуючих) худобомогильників та біотермічних ям для захоронення трупів тварин у населених пунктах України.
Усі чотири обстеження завершувалися висновком про те, що ферма відповідача не дотримується вимог «закритого» режиму роботи.
Як видно з обставин справи, відповідач загалом не заперечував виявлені порушення, його представники брали участь у проведенні епізоотичних обстежень, виступали на засіданнях Державної надзвичайної протиепізоотичної комісії при Машівській районній державній адміністрації та надавали відомості Головному управлінні Держпродспоживслужби у Полтавській області щодо заходів, вжитих з метою усунення порушень, виявлених у ході обстежень. 
Надалі Головне управління Держпродспоживслужби у Полтавській області пред`явило цей позов з вимогою заборонити господарську діяльність з розведення свиней свинотоварної ферми відповідача, стверджуючи, що недотримання вимог «закритого режиму» роботи цієї ферми створює умови й загрозу виникнення та поширення африканської чуми свиней серед поголів`я відповідача та поголів`я населення Машівського району Полтавської області.
Суди першої й апеляційної інстанції дійшли розбіжних висновків щодо обґрунтованості позову.
У цьому контексті колегія суддів Верховного Суду зазначає, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення ветеринарно-санітарних заходів, які можуть спричинити безпосередню загрозу життю і здоров`ю людей або тварин; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері ветеринарної медицини, із відповідним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта обмежити чи зупинити господарську діяльність на вимогу відповідної особи, забезпечувати дотримання вимог ветеринарно-санітарних правил.
Поняття «загроза життю і здоров`ю людей або тварин» є оціночним терміном зі сфери забезпечення ветеринарно-санітарного та епізоотичного благополуччя і стосується захисту людей від хвороб, які переносяться тваринами або продукцією, що виробляється з них, захисту здоров`я і продуктивності тварин, запобігання їхнім хворобам, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями в означені сфері.
Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері ветеринарної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних епізоотичних ситуацій та, відповідно, безпосереднього ризику завдання шкоди життю і здоров`ю людей або тварин.
У такому разі заходи реагування мають превентивний характер, позаяк спрямовані на недопущення виникнення чи існування подібних ризиків.
При обранні заходу реагування у виді повного або часткового обмеження, заборони чи припинення господарської діяльності особи, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами. У спорах цієї категорії також слід зважати й на епізоотичну ситуацію у відповідній місцевості.
Застосування заходу реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення підконтрольним суб`єктом виявлених порушень.
Зі змісту касаційної скарги випливає, що скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про необґрунтованість позовних вимог, оскільки відповідач не усунув виявлених порушень, які можуть спричинити виникнення і поширення африканської чуми свиней серед поголів`я відповідача та поголів`я населення Машівського району Полтавської області.
Аналізуючи доводи скаржника колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що факт недотримання фермою «закритого» режиму роботи та основних заходів біобезпеки встановлений як позивачем під час здійснення ветеринарно-санітарного нагляду, так і судами попередніх інстанцій на момент судового розгляду.
Водночас колегія суддів Верховного Суду зазначає, що на час розгляду справи в суді першої та апеляційної інстанцій відомостей про усунення відповідачем порушень, зазначених в актах епізоотичних обстежень, матеріали справи не містять.
Епізоотичне обстеження, проведене за заявою відповідача, коли тривав апеляційний розгляд, закінчилося висновком про те, що на свинотоварній фермі відповідач не дотримується «закритого» режиму роботи.
Враховуючи встановлені обставини справи, колегія суддів Верховного Суду не може погодитися з висновком суду апеляційної інстанції про необґрунтованість і безпідставність позову Головного управління Держпродспоживслужби у Полтавській області. Адже продовження господарської діяльності з розведення свиней свинотоварної ферми відповідача, з урахуванням характеру виявлених та неусунених порушень ветеринарно-санітарних заходів на тлі епізоотичної ситуації у Машівському районі Полтавської області, підпадає під законодавчу заборону.
Посилання суду апеляційної інстанції на те, що відповідач здійснює заходи для дотримання вимог «закритого» режиму роботи свинотоварної ферми, не спростовують фактичних обставин стосовно здійснення відповідачем господарської діяльності з істотним порушенням правил біобезпеки та незадовільним ветеринарно-санітарним станом його господарства.
Заявлені позивачем вимоги відповідають основним засадам дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілям, на досягнення яких вони спрямовані, оскільки заявлені в інтересах людей для забезпечення безпеки їхнього життя, здоров`я, майна та уникненню можливих надзвичайних епізоотичних ситуацій. Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я і власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних епізоотичних ситуацій має пріоритетне значення.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що суд першої інстанцій повно і всебічно встановив обставини справи, надав їм належну юридичну оцінку, правильно застосував норми матеріального та процесуального права, тому у цій справі були наявні підстави для задоволення позовних вимог. Натомість суд апеляційної інстанції не застосував закон, який підлягав застосуванню, і дійшов необґрунтованих висновків, внаслідок чого помилково скасував законне рішення місцевого суду.
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.
Відповідно до частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
На основі викладеного Верховний Суд констатує обґрунтованість доводів касаційної скарги і наявність підстав для задоволення її вимог. Тож, зважаючи на приписи статті 352 КАС України, постанову суду апеляційної інстанції належить скасувати і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області задовольнити.
Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2019 року скасувати.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….
Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду