ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
23 травня 2022 року           справа №200/10379/21 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Компанієць І.Д. (суддя-доповідач),
суддів Гайдара А.В., Казначеєва Е.Г., 
розглянув у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року у справі  №200/10379/21 (головуючий І інстанції Толстолуцька М.М.)   за позовом    ОСОБА_1 до Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії,-

                                                          ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:
-визнати протиправними дії Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області щодо відмови у наданні позивачу відповіді на запит від 30.06.2021 щодо надання публічної інформації про розмір грошових коштів (включно із преміями, матеріальною допомогою, відпустками тощо), виплачених за квітень та травень 2021 року міському голові Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області, його заступникам та кожному працівнику Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області, та виконавчого комітету, вказати окремо із зазначенням прізвища, ім`я, по-батькові та посади кожного працівника;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути запит на отримання публічної інформації ОСОБА_1 від 30.06.2021 та надати повну, достовірну та об`єктивну інформацію протягом п`яти робочих днів із дня набрання чинності рішенням суду.
В обгрунтування позову зазначив, що звернувся до відповідача з вищезазначеним запитом на отримання публічної інформації.
Соледарською міською радою на запит надана відповідь, що задоволення запиту не вимагає створення нової інформації та не потребує проведення аналітичної роботи. Запит не містить максимально точного та зрозумілого формулювання його предмету, тому Соледарська міська рада не розуміє, який саме документ створений в процесі виконання своїх обов`язків, передбачений чинним законодавством, відповідач має надати у відповідь на запит. 
Тому позивачу відмовлено у задоволенні запиту на інформацію. 
Дії відповідача є протиправними та такими, що порушують право позивача на отримання публічної інформації.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області щодо відмови у наданні ОСОБА_1 відповіді на запит від 30.06.2021 щодо надання публічної інформації про розмір грошових коштів (включно із преміями, матеріальною допомогою, відпустками тощо), виплачених за квітень та травень 2021 року міському голові Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області, його заступникам та кожному працівнику Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області, та виконавчого комітету вказати окремо із зазначенням прізвища, ім`я, по-батькові та посади кожного працівника.
Зобов`язано Соледарську міську раду Бахмутського району Донецької області повторно розглянути запит на отримання публічної інформації ОСОБА_1 від 30.06.2021 в порядку та строки, передбачені Законом України "Про доступ до публічної інформації".
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з рішенням відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції, прийняти постанову, якою відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.
Обґрунтування апеляційної скарги.
Визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Запит на інформацію, для розгляду якого виникає потреба попередньої перевірки, аналізу запитуваної інформації та створення не підпадає під ознаки публічної інформації, а надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.
Запит на отримання публічної інформації позивача стосується інформації, яка міститься в кількох документах та потребує значних інтелектуальних зусиль з проведенням додаткового змістовного аналізу.
Таким чином, запитувана позивачем  інформація не є публічною у розумінні статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» , оскільки не є інформацією, яка створена в процесі виконання суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків. 
Сторони в судове засідання не прибули, про час, дату та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, тому за ч.1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції розглядає справу у порядку письмового провадження.
Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача,  перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.
Фактичні обставини справи. 
30 червня 2021 року ОСОБА_1 направив до Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області запит на отримання публічної інформації, яким просив: надати інформацію про розмір грошових коштів (включно із преміями, матеріальною допомогою, відпустками тощо), виплачених за квітень 2021 року міському голові Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області, його заступникам та кожному працівнику Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області та виконавчого комітету вказати окремо із зазначенням прізвища, ім`я, по-батькові та посади кожного працівника; надати інформацію про розмір грошових коштів (включно із преміями, матеріальною допомогою, відпустками тощо), виплачених за травень 2021 року міському голові Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області, його заступникам та кожному працівнику Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області та виконавчого комітету вказати окремо із зазначенням прізвища, ім`я, по-батькові та посади кожного працівника.
Листом від 14.07.2021 року №1561/18-20 Соледарська міська рада надала позивачу відповідь на запит,  що визначальним для публічної інформації є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб`єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов`язків. Підставою для нарахування заробітної плати є значний перелік розпорядчих актів, таких, як розпорядження міського голови про надання відпусток, про відрядження, про затвердження штатного розпису апарату міської ради та її виконавчих органів, про надання матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань, про затвердження стажу служби працівників міської ради для надбавки за вислугу років, про встановлення розміру надбавки за високі досягнення у праці працівникам апарату, відділів, служб, про преміювання працівників апарату, відділів, служб міської ради, листи непрацездатності та інші. Запит не містить максимально точного та зрозумілого формулювання його предмету. З нього не зрозуміло, який саме документ, що створений в процесі виконання своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, Соледарська міська рада має надати у відповідь на запит. Також повідомлено, що запитувана інформація знаходиться у вільному доступі в мережі Інтернет, зокрема: 1) Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 2) веб-сайт Соледарської міської ради.
Суд першої інстанції, задовольняючи частково позов, виходив з того, що надання інформації, яку запитував позивач, відноситься до компетенції відповідача.
Оцінка суду.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За визначенням статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про інформацію" від 02.10.1992 №2657-XII (далі - Закон України "Про інформацію") інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Згідно зі  статтею 5 Закону "Про інформацію"  кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права інтереси юридичних осіб.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає  Закон України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VІ (далі - Закон №2939-VІ), відповідно до статті 1 якого публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні, про що зазначено в частині першій статті 19 Закону №2939-VІ. Крім того, даною статтею визначено порядок оформлення запитів на інформацію.
Так, запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту (частина друга). Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача (частина третя вказаної статті) та має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі (частина п`ята).
Доступ до інформації забезпечується, зокрема, шляхом надання інформації за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону №2939-VІ).
Розпорядники інформації зобов`язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність і об`єктивність наданої інформації та оновлювати оприлюднену інформацію (пункт 6 частини першої  статті 14 Закону №2939-VІ).
Відповідно до частини першої статті 6 Закону №2939-VІ інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.
Частиною другою статті 6 цього Закону №2939-VІ визначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Пунктом 2 частини першої статті 15 Закону №2939-VІ передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо-організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Відповідно до частини третьої статті 10 Закону №2939-VІ розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу,  зобов`язані:
1) надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом;
2) використовувати її лише з метою та у спосіб, визначений законом;
3) вживати заходів щодо унеможливлення несанкціонованого доступу до неї інших осіб;
4) виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується.
Відповідно до частин першої, другої та четвертої  статті 20 Закону №2939-VІ    розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
Відповідно до частини 2 статті 20 Закону України "Про інформацію"  будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.
Вичерпний перелік випадків, коли розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту про надання інформації, установлений нормами частини першої  статті 22 Закону №2939-VІ. Такими випадками є:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені  статтею 21 цього закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього закону.
Відповідно до частин другої-п`ятої статті 22 Закону №2939-VІ  відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено:
1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації;
2) дату відмови;
3) мотивовану підставу відмови;
4) порядок оскарження відмови;
5) підпис.
Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі.
Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що публічна інформація як вид інформації виокремлена з-поміж інших за такими ознаками: вона має бути відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях; вона отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; вона перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації. Відсутність якоїсь із цих ознак має означати, що така інформація не є публічною. При цьому означення "публічна" не звужено повною відкритістю, доступністю інформації. Створені в процесі діяльності суб`єкта владних повноважень документи можуть містити як відкриту інформацію, так і інформацію з обмеженим доступом, яка, однак, не втрачає у зв`язку із цим ознаки публічної. Обов`язок розпорядника інформації надати на запит інформацію, яка є в його володінні, презюмується.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VІ відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою. Тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати  наявність підстав обмеження у доступі, встановлених шляхом застосування "трискладового тесту", передбаченого частиною другою статті 6 Закону №2939-VI.
Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових, передбачених частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI, означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.
Аналогічний правовий висновок щодо застосування норм матеріального права в подібних відносинах викладений у постановах Верховного Суду від 24.01.2019 у справі №9901/510/18, від 30.01.2020 у справі №806/1959/16, постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 у справі №9901/249/19.
Положеннями статті 23 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що запитувач має право оскаржити, зокрема: відмову в задоволенні запиту на інформацію; ненадання відповіді на запит на інформацію; надання недостовірної або неповної інформації; несвоєчасне надання інформації; інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до  Кодексу адміністративного судочинства України.
При цьому, в пункті 1 Постанови Пленум Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 "Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації" зазначено, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.
Відповідно до пункту 1  частини 1 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.
Якщо запит стосується інформації, яка міститься в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль (наприклад, без проведення додаткового змістовного аналізу), то така інформація відповідає критеріям "відображеності та задокументованості" і є публічною.
Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі "Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary" (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин. Для цього, серед критеріїв, має бути оцінено чи є інформація готовою та доступною.  Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.
Наведене свідчить, що запитувана інформація повинна бути готовою та доступною, міститься, принаймні, в кількох документах і може бути зібрана і надана без значних інтелектуальних зусиль. Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов`язаний нею володіти.
Як свідчать матеріали справи,  позивач звернувся із запитом щодо надання інформації про розмір грошових коштів (включно із преміями, матеріальною допомогою, відпустками тощо), виплачених за квітень, травень 2021 року міському голові Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області, його заступникам та кожному працівнику Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області та виконавчого комітету вказати окремо із зазначенням прізвища, ім`я, по-батькові та посади кожного працівника.
Надання інформації відноситься до компетенції відповідача.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту, але з дотриманням, зокрема, пункту 1 частини першої статті 10 Закону № 2939-VI.
Відмовляючи в наданні інформації відповідач зазначає, що запитувана інформація знаходиться у вільному доступі в мережі Інтернет, зокрема: 1) Єдиний державний реєстр декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 2) веб-сайт Соледарської міської ради.
Тобто, запитувана інформація є відкритою, що також підтверджує відсутність  законних підстав для відмови позивачу в наданні публічної інформації.
Враховуючи зазначене суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що відмова Соледарської міської ради не відповідає приписам статті 22 Закону № 2939-VI.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами пункту 1 частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись статтями 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                           ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Соледарської міської ради Бахмутського району Донецької області на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року у справі  №200/10379/21 - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 листопада 2021 року у справі  №200/10379/21 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття 23 травня 2022 року та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Повне судове рішення складено 23 травня 2022 року.

Головуючий суддя                                                                                        І.Д. Компанієць

Судді                                                                                               А.В. Гайдар

                                                                                                                     Е.Г. Казначеєв