ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

08 червня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 160/17775/21	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Щербака А.А. (доповідач),
                               суддів:  Баранник Н.П., Малиш Н.І.,     
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги Східного офісу Держаудитслужби та Державної аудиторської служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року (суддя Серьогіна О.В.) у справі за позовом Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування наказу в частині пункту 8.16 розділу VІІІ, вимоги та попередження, -                  

                                                                 ВСТАНОВИВ:
Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради звернулось з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування наказу в частині пункту 8.16 розділу VІІІ, вимоги та попередження.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року позов задоволено частково.
Суд вирішив визнати дії посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, порядку організації ревізії, в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю – протиправними.
Визнати протиправним та скасувати наказ Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 року №112 «Про затвердження змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року» в частині пункту 8.16 розділу VIII.
Визнати дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення порядку організації ревізії, в частині надання відповідних направлень та повідомлень, підстав і строків продовження заходів державного фінансового контролю, оформлення результатів ревізії в акті ревізії на підставі матеріалів, зібраних із порушенням порядку організації та проведення заходу державного фінансового контролю - ревізії фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради – протиправними.
Визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 06.09.2021 року № 040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень».
Визнати протиправним та скасувати попередження Східного офісу Держаудитслужби про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09.09.2021 року №040404-15/7379-2021.
В задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Стягнути з Східного офісу Держаудитслужби (49101, м. Дніпро. вул. Володимира Антоновича, буд. 22, корп. 2, код ЄДРПОУ 40477689) за рахунок ії бюджетних асигнувань на користь Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради (50101, Дніпропетровська обл., м. Кривий Ріг, пл. Молодіжна, буд. 1, код ЄДРПОУ 02012763) судові витрати в сумі 6810 грн.
Стягнути з Державної аудиторської служби (04070, м. Київ. Вул. Петра Сагайдачного, буд. 4, код ЄДРПОУ 40165856) за рахунок ії бюджетних асигнувань на користь Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради (50101, Дніпропетровська обл., м. Кривий Ріг, пл. Молодіжна, буд. 1, код ЄДРПОУ 02012763) судові витрати в сумі 2270 грн.
Східним офісом Держаудитслужби подана апеляційна скарга,  просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині задоволених позовних вимог, в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
Апеляційна скарга обґрунтована тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, судом не було враховано, що державній реєстрації  підлягають нормотворення та які  спрямовані на встановлення, зміну або скасування норми права, якою зачіпаються права, свободи й законні інтереси громадян або які мають міжвідомчий характер, відтак Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затверджена Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від  26.10.2005 №319 не підлягає обов`язковій реєстрації. 
Державною аудиторською службою України також подана апеляційна скарга, просить рішення суду першої інстанції скасувати в частині задоволених позовних вимог, в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
Апеляційна скарга обґрунтована аналогічно апеляційній скарзі Східного офісу Держаудитслужби.
Дана адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.
Як було встановлено судом першої інстанції, наказом Держаудитслужби від 18.03.2021 № 81 було затверджено План проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань), до якого не було включено Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради.
Наказом Держаудитслужби від 26.04.2021 №112 були затверджені Зміни до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року, затвердженого наказом Держаудйтслужби від 18 березня 2021 року № 81, та включено п. 8.16 до переліку об`єктів в яких заплановано здійснити контроль за використанням бюджетних коштів, станом збереження державного майна у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади та дотриманням фінансової дисципліни на підприємствах, в установах і організаціях, ревізію фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради (перелік об`єктів у додатку 17).
Підставою проведення ревізії було визначено власну ініціативу органу державного фінансового контролю, а відповідальними за проведення ревізії - Східний офіс Держаудитслужби та Департамент контролю за місцевими бюджетами.
На підставі п. 8.16 Плану проведення заходів державного контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) було проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради за період з 01.01.2018 по 31.03.2021, за результатами якої складено акт від 18.08.2021 №04.04-20/06.
Зі змісту акту вбачається, що перевірку проведено на підставі направлень, виданих головою Державної аудиторської служби України. Про початок ревізії Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради повідомлено листом від 29.04.2021 № 002000-14/5417-2021, який було отримано 06.05.2021.
Ревізію розпочато 18.05.2021, ревізія неодноразово зупинялась.
На акт ревізії від 18.08.2021 №04.04-20/06 Управлінням охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради було надіслано заперечення (зауваження).
Органом державного фінансового контролю за наслідками розгляду заперечень надіслано лист від 06.09.2021 №040404-15/7264-2021 з висновками на заперечення, за змістом яких зауваження враховано частково.
На підставі акту ревізії від 18.08.2021 №04.04-20/06 Східний офіс Держаудитслужби сформовав вимогу від 06.09.2021 № 040404-15/7297-2021 «Про усунення виявлених порушень».
Окрім цього, Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради отримало від Східного офісу Держаудитслужби попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 09.09.2021 №040404-15/7379-2021, яке було отримано 16.09.2021.
За змістом вказаного попередження вбачається, що воно складено також на підставі акту ревізії від 18.08.2021 № 04.04-20/06.
Позивач звернувся до суду з позовом.
Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції зазначив, що затверджена Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26.10.2005 №319 Інструкція з планування діяльності органів державного фінансового контролю підлягає реєстрації, проте оскільки   Інструкція № 319 не зареєстрована в Міністерстві юстиції України, відповідач не може посилатися на неї як на правове обґрунтування своїх дій.
За висновками суду першої інстанції, дії Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, порядку організації ревізії   та дії посадових осіб Східного офісу Держаудитслужби щодо порушення порядку організації ревізії є протиправними. Наказ Державної аудиторської служби України від 26.04.2021 року №112 в частині пункту 8.16 розділу VІІІ є також протиправним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки прийнятий   не в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та як наслідок підлягають скасуванню і рішення прийняті   Східним офісом Держаудитслужби на виконання даного наказу.
Колегія суддів з висновками суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог не погоджується.
Відповідно до статті 2 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-ХІІ державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року № 955 затверджено Порядок планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, яким, зокрема, установлюється механізм складання і затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю органів державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 6 Порядку № 955 строки підготовки та порядок затвердження планів проведення заходів державного фінансового контролю визначає Держаудитслужба.
Постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 затверджено Положення про Державну аудиторську службу України, відповідно до пункту 9 якої Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінфіну видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 року № 319 (у редакції наказу Держаудитслужби від 26.08.2016 № 71) затверджено Положення про планування контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами. 
Це Положення розроблено з метою виконання Порядку планування контрольно-ревізійної роботи Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року №  955. 
Цим Положенням визначається порядок планування контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами. 
Відповідно до пункту 1 Указу  Президента України N 493/92, 03.10.1992, установлено, що з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації. 
Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади було затверджено Постановою  Кабінету Міністрів України N 731 від 28.12.1992.
Пунктами 2, 4 та 5  Постанови КМУ N 731 від 28.12.1992 (в редакції станом на час прилиття Наказу Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 року № 319) передбачено, що 2. державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
4. Державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:
а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;
б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов`язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
5. На державну реєстрацію не подаються акти:
а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);
б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;
в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);
г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;
д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм;
е) нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші).
Враховуючи, що Положення про планування контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами було розроблено з метою виконання Порядку планування контрольно-ревізійної роботи Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року №  955 та визначає порядок планування контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами, то висновки суду першої інстанції про те, що оскільки   Інструкція № 319 не зареєстрована в Міністерстві юстиції України, відповідач не може посилатися на неї як на правове обґрунтування своїх дій є помилковими.
Таким чином, позовні вимоги в частині, що були судом першої інстанції задоволені, задоволенню не підлягали.
Керуючись ст. ст. 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -

                                                  ПОСТАНОВИВ:
Апеляційні скарги Східного офісу Держаудитслужби та Державної аудиторської служби України задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року у справі за позовом Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування наказу в частині пункту 8.16 розділу VІІІ, вимоги та попередження скасувати в частині задоволених позовних вимог.
В задоволенні позову в цій частині відмовити.
Скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року у справі за позовом Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування наказу в частині пункту 8.16 розділу VІІІ, вимоги та попередження в частині розподілу судових витрат. 
В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року у справі за позовом Управління охорони здоров`я виконкому Криворізької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправними та скасування наказу в частині пункту 8.16 розділу VІІІ, вимоги та попередження залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Постанова у повному обсязі складена 08 червня 2022 року.
   
Головуючий - суддя                                                                      А.А. Щербак 

                               суддя                                                                      Н.П. Баранник 

                               суддя                                                                      Н.І. Малиш