ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 червня 2022 року 

м. Київ
справа № 440/1948/19
адміністративне провадження № К/9901/29893/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А.,

розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу  ОСОБА_1 
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року (суддя Супрун Є.Б.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року (колегія у складі суддів Бегунца А.О., Мінаєвої О.М., Катунова В.В.)
у справі №440/1948/19 
за позовом  ОСОБА_1 
до Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області 
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.

І. РУХ СПРАВИ

1.          31.05.2019 ОСОБА_1 звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області, в якому просила суд:
-          визнати протиправним та скасувати рішення тридцять четвертої сесії сьомого скликання Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області від 27.03.2019 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", яким їй відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області (КОАТУУ: 5320281200) із складу земель запасу (кадастровий номер 5320281200:00:003:0628, загальна площа 60,2451 га, код 16.00 - землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам);
-          зобов`язати Білоцерківську сільську раду Великобагачанського району Полтавської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області (КОАТУУ: 5320281200) із складу земель запасу (кадастровий номер 5320281200:00:003:0628, загальна площа 60,2451 га, код 16.00 - землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам), з урахуванням висновків суду.
2.          Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 05.08.2019, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2019, у задоволенні позовних вимог відмовлено.
3.          28.10.2019 позивач звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на зазначені рішення, просила їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2019 відкрито провадження у справі. 

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами встановлено, що 01.03.2019 ОСОБА_1 звернулася до Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області із клопотанням, у якому просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області із складу земель запасу, кадастровий номер 5320281200:00:003:0628, загальною площею 60,2451 га.
6.          Рішенням тридцять четвертої сесії сьомого скликання Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області від 27.03.2019 відмовлено ОСОБА_1 в наданні дозволу, у зв`язку з тим, що згідно з Актом прийому-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 06.06.2018 цільове призначення даної земельної ділянки: для сінокосіння і випасання худоби. Згідно зі статтею 34 Земельного кодексу України земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби надаються тільки в оренду.
7.          Позивачка з відмовою не погодилася і звернулася до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

8.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що підстави відмови не ґрунтуються на законі. Відповідач перешкоджає у реалізації її права на отримання у власність земельної ділянки.
9.          Відповідач проти позовних вимог заперечував. Доводив правомірність спірного рішення тим, що земельні ділянки з цільовим призначенням для сінокосіння та випасання худоби згідно зі ст. 34 Земельного кодексу України надаються тільки в оренду.

IV.ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що відповідно до викопіювання з проекту перерозподілу земель між землекористувачами і землеволодільцями Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області земельна ділянка площею 60,2451 га з кадастровим номером 5320281200:00:003:0628 належить до категорії земель сільськогосподарського призначення з цільовим призначенням «землі загального користування для громадського пасовища та сінокосіння», що унеможливлює її передачу у власність.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11.          У касаційній скарзі позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального права - ст. 34, 117, 118 Земельного кодексу України, ст. 20 Закону України «Про Державний земельний кадастр», дійшли неправильних висновків.
12.          Суди не врахували, що згідно даних Державного земельного кадастру земельна ділянка належить до земель запасу (код 16.00) та не належить до земель сіножаті та випасу худоби.
Акт приймання-передачі земельних ділянок з державної у комунальну власність підтверджує лише факт передачі земель, але не є підставою для створення сіножатей та пасовищ
Створення громадських сіножатей і пасовищ повинно оформлюватися відповідним рішенням ради, яким чітко повинно бути визначено які саме землі (із зазначенням кадастрового номеру. площі, цільового призначення) передаються під зазначені цілі та окреслені межі такого користування. В оскарженому рішенні відповідача відсутнє будь-яке посилання на рішення сесії про створення громадських сіножатей та пасовищ.
Скаржник посилається на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 24.04.2018 у справі №814/1961/17, щодо вичерпності підстав відмови у наданні дозволу на розробку проекту земелеустрою.
13.          02.12.2019 надійшов відзив, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та наводить доводи, що збігаються з мотивами судових рішень. 

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку. 
15.          Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16.          За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
17.          Згідно з ч. 2 статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
18.          Відповідно до ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
19.          Положеннями ч. 1 ст. 121 ЗК України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.
20.          Повноваження відповідних органів виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність встановлені ст.ст. 118, 122 ЗК України.
21.          Частиною 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
22.          Згідно з ч. 7 ст. 118 відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
23.          Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
24.          Частиною 7  ст.118 ЗК України визначений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;
невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
25.          Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
26.          Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права викладена постанові Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 18.05.2022 у справі № 154/3345/16 та у постановах Верховного Суду, зокрема, від 20.03.2018 у справі №820/4554/17, від 17.04.2018 у справі №812/1557/17, від 24.04.2018 у справі №814/1961/17, від 19.06.2018 у справі №806/2687/17, у справі №806/2982/17 та у справі №820/5348/17, від 10.07.2018 у справі №806/3095/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17 та у справі №360/2334/17, від 09.10.2020 у справі №1840/3664/18, від 06.12.2019 у справі №813/4498/16, від 15.08.2019 у справі №806/987/18, та від 16.09.2021 у справі № 480/4011/18.
27.          Згідно із ст. 19 ЗК України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
а) землі сільськогосподарського призначення;
б) землі житлової та громадської забудови;
в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
г) землі оздоровчого призначення;
ґ) землі рекреаційного призначення;
д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісогосподарського призначення;
є) землі водного фонду;
ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
28.          Класифікація видів цільового призначення земель, затверджена наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548, визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.
29.          Відповідно до зазначеного Класифікатору, до земель сільськогосподарського призначення належать і землі для сінокосіння і випасання худоби (код КВЦПЗ 01.08) і для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03).
30.          При цьому судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивач звернулася із клопотанням, у якому просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, що знаходиться на території Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області із складу земель запасу, кадастровий номер 5320281200:00:003:0628, загальною площею 60,2451 га
31.          Відповідач як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою вказав на те, що бажана земельна ділянка віднесена до земель сільськогосподарського призначення із цільовим призначенням: для сінокосіння і випасання худоби, що відповідно до вимог статті 34 Земельного кодексу України унеможливлює передачу такої у власність. Відповідач стверджує, що за вимогами зазначеної норми права, земельні ділянки для сінокосіння і випасання худоби можуть надаватися тільки в оренду.
32.          Суди попередніх інстанцій дійшли висновку про правомірність оскаржуваного рішення відповідача про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки відповідно до вимог Земельного кодексу України земельні ділянки, призначені для сінокосіння та випасання худоби можуть бути передані громадянам виключно на умовах користування (в оренду).
33.          При цьому суди попередніх інстанцій дійшли такого висновку з огляду на те, що відповідно до викопіювання з проекту перерозподілу земель між землекористувачами і землеволодільцями Білоцерківської сільської ради Великобагачанського району Полтавської області земельна ділянка площею 60,2451 га з кадастровий номер 5320281200:00:003:0628 відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення з цільовим призначенням землі загального користування для громадського пасовища та сінокосіння, що унеможливлює її передачу у власність.
34.          Однак позивач у своїй позовній заяві, апеляційній та касаційній скаргах стверджувала, що земельна ділянка площею 60,2451 га (кадастровий номер 5320281200:00:003:0628) входить до земель запасу (код КВЦПЗ 16.00).
35.          При цьому Суд звертає увагу, що законодавством не передбачено таке цільове призначення земель як "землі запасу".
36.          Відповідно до чч. 1-2 ст. 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою 
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
37.          Суд зауважує, що ключовим питання для належного вирішення цієї справи є встановлення цільового призначення земельної ділянки, адже відповідно до ч.5 ст. 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою. Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.
38.          Судами попередніх інстанцій було встановлено, що згідно з актом приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області відповідно до наказу від 04.06.2018 №3968-СГ передало із державної власності, а Білоцерківська сільська рада Білоцерківської сільської об`єднаної територіальної громади прийняла у комунальну власність земельні ділянки площею 2197,9453 га. За інформацією з публічної кадастрової карти України земельна ділянка з кадастровим номером 5320281200:00:003:0628 відноситься до земель комунальної власності.
39.          Відповідно до ч. 2 ст. 23 ЗК України визначення земель, придатних для потреб сільського господарства, провадиться на підставі даних державного земельного кадастру.
40.          Згідно з ч. 10 ст. 79№ ЗК України державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
41.          Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про державний земельний кадастр» від 07.07.2011 №3613-VI державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
42.          Отже для встановлення цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер 5320281200:00:003:0628) та оцінки аргументів сторін у справі суди першої та апеляційної інстанції повинні були витребувати витяг з державного земельного кадастру та встановити код та цільове призначення земельної ділянки, що є предметом спору. 
43.          Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.
44.          Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
45.          До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
46.          За приписами чч. 1 і 4 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
47.          Відповідно до ч. 5 ст. 353 КАС України висновки і мотиви, з яких скасовані рішення є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляд справи.
48.          Враховуючи вищезазначене, Суд дійшов висновків про необхідність направлення справи на новий розгляд до суду пертшої інстанції.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 353, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 05 серпня 2019 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року  у справі №440/1948/19 скасувати.
Направити справу №440/1948/19 на новий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров