КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД

 

Справа № 369/16358/19                                                                                Головуючий у І інстанції Ковальчук Л.М.
Провадження №22-ц/824/6500/2022                                                            Головуючий у 2 інстанції ТаргонійД.О.
 
ПОСТАНОВА
Іменем України
 
13 липня 2022 року Київський апеляційний суд в складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ: 
 
судді-доповідача Таргоній Д.О., 
суддів: Голуб С.А., Писаної Т.О.,
за участі секретаря Тимошевської С.І.,
 
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Києві цивільну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 13 грудня 2021 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Дмитрівської сільської ради Бучанського району Київської області про зобов`язання внести зміни,
УСТАНОВИВ:
 
у грудні 2019 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом до Бузівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, просив суд зобов`язати відповідача внести зміни до генерального плану села Бузова Києво-Святошинського району Київської області, затвердженого рішенням 16 сесії 7 скликання Бузівської сільської ради № 31 від 16.03.2017, в частині перепланування дороги Проектна, 152 в межах земельної ділянки площею 0,0886 га (кадастровий номер 3222480801:01:006:5015), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
Свої позовні вимоги позивач мотивував тим, що він є власником земельної ділянки площею 0,0886 га (кадастровий номер 3222480801:01:006:5015), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Позивач стверджував, що 04.09.2019 він звернувся до відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської РДА із заявою про видачу будівельного паспорта для забудови земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
11.09.2019 відділ містобудування та архітектури Києво-Святошинської РДА листом за № 17/06/100 повідомив його про те, що згідно з чиним генеральним планом села Бузова Києво-Святошинського району Київської області, затвердженим рішенням 16 сесії 7 скликання Бузівської сільської ради № 31 від 16.03.2017, на його земельній ділянці передбачається проходження проектної дороги, де будівництво житлового будинку не запроектовано.
Позивач вважав, що рішення відповідача № 31 від 16.03.2017 про затвердження генерального плану села Бузова порушує його права, що громадські слухання щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації «Генеральний план села Бузова Києво-Святошинського району Київської області» було проведено з порушеннями, тому просив позов задовольнити .
Рішенням Києво-Святошинського районного суду Київської області від 13 грудня 2021 року позов ОСОБА_1 залишено без задоволення.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, позивач звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на невідповідність висновків суду встановленим по справі обставинам, порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення скасувати та ухвалити нове, яким задовольнити його позов.
В доводах апеляційної скарги, зокрема, зазначив, що відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції посилається на доводи відповідача, наведені у відзиві на позовну заяву. В той же час, апелянт звертає увагу суду апеляційної інстанції на ту обставину, що судом першої інстанції протокольно було відмовлено в приєднанні даного відзиву до матеріалів справи, як такого, що поданий з порушенням процесуального строку, що підтверджується протоколом судового засідання від 09.02.2021 року.
Натомість, судом першої інстанції не взято до уваги письмову заяву Голови ліквідаційної комісії Бузівської сільської ради Дідич Т.Т. від 24.02.2021 року про визнання позову в повному обсязі.
Апелянт не погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність передбачених законом повноважень у суду зобов`язувати сільську раду вносити зміни до генплану, оскільки таке рішення відноситься до виключної компетенції органів місцевого самоврядування. Вказує, що судом не надано належної оцінки доводам позивача щодо порушення відповідачем процедурних питань при проведенні громадських слухань, затвердженні Генерального плану села Бузова, що призвело до порушення конституційних прав позивача.
Відзив на апеляційну скаргу в порядку, передбаченому положеннями статті 360 ЦПК України до суду апеляційної інстанції не надійшов.
В судовому засіданні позивач ОСОБА_1 підтримав апеляційну скаргу, просив її задовольнити. 
Відповідач - Дмитрівська сільська рада Бучанського району Київської області свого представника для участі в с удовому засіданні не направила, про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином, про поважність причин неявки суд не повідомляли.
Керуючись положеннями частини 2 статті 372 ЦПК України, колегія суддів вважала за можливе розглядати справу без участі представника відповідача.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення позивача, вивчивши матеріали справи та перевіривши законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, розглянувши даний спір, виходив із того, що позивачем обрано неправильний спосіб захисту порушеного права, оскільки він не оскаржує рішення Бузівської сільської ради про затвердження Генерального плану села Бузова, а прагне в судовому порядку спонукати сільську раду прийняти рішення про внесення змін до Генерального плану. 
Однак, на думку колегії суддів даний спір, як такий, не підлягає судовому розгляду, що є підставою для закриття провадження у справі. 
Судова юрисдикція - це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі визначеного законом виду судочинства щодо визначеного кола правовідносин.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
За загальним правилом, передбаченим частиною 1 статті 19 ЦПК України, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Відповідно достатті 2 Кодексу адміністративного судочинства України  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Положеннями пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. В свою чергу, публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
Згідно із пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Стороною у даній справі є Сільрада, як орган місцевого самоврядування. Зі змісту позовної заяви вбачається, що спір виник у зв`язку із реалізацією сільською радою своїх повноважень щодо розроблення та затвердження генерального плану с. Бузова.
Відповідно до статті 1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - Закон № 3038-VI; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
- генеральна схема планування території України - містобудівна документація, що визначає концептуальні вирішення планування та використання території України;
- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території (пункти 1, 2, 3 частини першої цієї статті).
Стаття 2 Закону № 3038-VIрегулює питання планування і забудови територій.
У ній вказано, що планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає:
- прогнозування розвитку територій;
- забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій;
- обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням;
- взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій;
- визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів (пункти 1-5 частини першої цієї статті).
У статті 8 Закону № 3038-VIзазначено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.
Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначенихзаконом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно із частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
У статті 17 Закону № 3038-VI (частини перша, друга, п`ята, шоста, восьма, дев`ята) указано, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Для населених пунктів із чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.
Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
У частинах першій, другій статті 21 Закону № 3038-VI передбачено, що громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації (пункт 42 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
У пункті 2 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженогопостановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), зазначено, що проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.
У пункті 3 цього Порядку вказано, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону № 3038-VI   забезпечують:
- оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
- оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;
- реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;
- узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);
- оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.
Отже, можна зробити висновок, що у вказаних правовідносинах відповідач реалізує свої повноваження як суб`єкт владних повноважень у сфері публічно-правових відносин, пов`язаних із підготовкою та виданням нормативно-правового акта, яким є генеральний план села.
Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень закріплені у статті 264 КАС України у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Європейський суд з прав людини неодноразово, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання статті 13 Конвенції, вказував, що для того, аби бути ефективним, національний засіб юридичного захисту має бути: незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 6 вересня 2005 року у справі "Гурепка проти України" (Gurepka v. Ukraine, заява № 61406/00, § 59);"ефективним" як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоби його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (див. рішення від 10 грудня 1996 року у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey, заява № 100/1995/606/694, § 95); спроможним запобігти виникненню або продовженню стверджуваного порушення чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26 жовтня 2000 року у справі "Кудла проти Польщі" (Kudla v. Poland, заява № 30210/96, § 158) (§ 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16 серпня 2013 року у справі "Гарнага проти України" (Garnaga v. Ukraine, заява № 20390/07).
Оцінюючи належність обраного позивачем способу захисту, суди мають визначити, чи є такий спосіб ефективним: вимога про захист цивільного права має відповідати змісту порушеного права та забезпечувати його поновлення, а у разі неможливості такого поновлення повинна гарантувати особі отримання відповідного відшкодування. 
Пунктом 10 частини 2статті 16 ЦК України визначено спосіб захисту цивільних прав та інтересів осіб у вигляді визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Звертаючись до суду із даним позовом, ОСОБА_1 не оскаржує рішення Бузівської сільської ради № 31 від 16.03.2017 року «Про затвердження генерального плану села Бузова», а просить суд своїм рішенням зобов`язати сільську раду внести зміни до Генерального плану села.
Однак суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною 2 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень, не ставить своїм завданням підміняти компетентні національні органита не вправі зобов`язувати суб`єкт владних повноважень вчиняти дії в обхід визначених законодавством процедур . 
З наведених вище норм процесуальних законів можна зробити висновок, що здійснення захисту прав позивача в обраний ним спосіб не віднесено ні до компетенції суду загальної юрисдикції, ні до адміністративного суду.
Отже, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що позивачем обрано неправильний спосіб захисту порушеного права, однак помилково вважав, що вказаний спір може розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Суд своєю ухвалою закриває провадження у справі, якщо справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (пункт 1 частини першої статті 255 ЦПК України)
Поняття "справа, яка не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства", відображене у вказаних приписах, стосується як справ, які не можуть розглядатися за правилами цивільного судочинства, так і тих справ, які взагалі не можуть розглядатися у суді (п 59 постанови Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі № 454/143/17-ц).
Відтак, колегія суддів апеляційного суду доходить висновку, що не може бути предметом судового розгляду зобов`язання Бузівської сільської ради внести зміни до генерального плану села Бузова Києво-Святошинського району Київської області, затвердженого рішенням 16 сесії 7 скликання Бузівської сільської ради № 31 від 16.03.2017.
Частинами першою та другою статті 377 ЦПК України передбачено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в апеляційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі з підстав, передбачених статтею 255 цього Кодексу.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі.
На підставі викладеного та керуючись ст. ст. 255, 379 ЦПК України, апеляційний суд,
ПОСТАНОВИВ:
 
Апеляційну скаргу  ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 13 грудня 2021 року - скасувати.
Провадження у справі ОСОБА_1 до Дмитрівської сільської ради Бучанського району Київської області про зобов`язання вчинити дії закрити.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення, або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови виготовлено 14 липня 2022 року.

 
Суддя-доповідач                                                                 Таргоній Д.О.
  
  Судді:                                                                        Голуб С.А.
 
                                                                                     Писана Т.О.