ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 серпня 2022 року 

м. Київ

справа № 240/30631/21
адміністративне провадження № К/990/7726/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А,
розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року (суддя Черноліхов С.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2022 року (колегія у складі суддів Смілянця Е.С., Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О.)
у справі № 240/30631/21
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області 
про визнання протиправною дію, стягнення моральної шкоди. 

У С Т А Н О В И В:

1.          У жовтні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, в якому просив визнати протиправною дію експерта державної експертизи ГУ Держгеокадастру у Житомирській області щодо викладення зауважень у пункті 9 висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 20.04.2021 № 6791/82-21 та стягнути 2270,00 грн відшкодування моральної шкоди.
2.          Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 26.10.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.02.2022, відмовив у відкритті провадження у справі. 
3.          Відмовляючи у відкритті провадження, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що дії експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області не відповідають критерію юридичної значимості, викладення зауважень не створює для позивача жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни або припинення його прав та не породжують для нього будь-яких обов`язків. Права позивача можуть бути порушені відповідачем внаслідок прийняття за результатами розгляду висновку із викладеними зауваженнями відповідного рішення, але таких фактів суд не виявив.
4.          28.03.2022 ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій, передати справи до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
5.          Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що спір має розглядатися у порядку адміністративного судочинства, оскільки експерт Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області у відповідних правовідносинах реалізовувала свої управлінські функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду. Суд першої інстанції діяв не у спосіб, встановлений ч. 6 ст. 170 КАС України, не вказав, до якого саме суду віднесено розгляд цієї справи. Також посилається на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 08.12.2021 у справі №440/2314/19.
6.          Верховний Суд ухвалою від 20.04.2022 відкрив касаційне провадження. 
7.          02.05.2022 надійшов відзив від відповідача надходив, в якому останній зазначив про правомірність оскаржуваних рішень з огляду на те, що суди дійшли вірного висновку та вмотивували питання факту та права, у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін, чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, обґрунтовано дії суди щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
8.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.
9.          Відповідно до п.п 1 та 2 ч. 1 ст. 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
10.          За правилами ч. 1 ст.19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
11.          Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС).
12.          Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.
13.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач оскаржує дію експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо викладення зауважень у п. 9 висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду від 20.04.2021 № 6791/82-21.
14.          Суди дійшли висновку, що такі вимоги не підлягають розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. 
15.          Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16.          Відповідно до ст.14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною закону. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
17.          Згідно зі ст. 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.
Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
18.          Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення визначає Закон України від 17.06.2004 № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі - Закон № 1808-IV).
19.          Згідно зі ст. 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
20.          Об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (ст. 6 Закону № 1808-IV).
21.          Суб`єктами державної експертизи є замовники та виконавці (ч.1 ст. 7 Закону №1808-IV).
22.          Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону.
23.          Підпунктом 49 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, та пп. 28 п. 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.
24.          Відповідно до ст. 32 Закону № 1808-IV державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:
питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;
відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;
еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативному впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
25.          Аналіз вказаних правових норм свідчить про те, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.
26.          Згідно з положеннями ч.ч. 1-2 ст. 35 Закону №1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.
27.          Об`єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об`єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил (ч. 7 ст. 35 Закону № 1808-IV).
28.          Разом з тим для оскарження (спростування) висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації законодавством визначено певну процедуру.
29.          Статтею 37 Закону №1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
30.          У постанові від 19.02.2020 у справі №813/203/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла такого висновку:
« 37.   Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, повинні подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону № 1808-IV уповноважений розглядати такі клопотання.
38.   Заінтересовані особи мають право на звернення до суду   з позовом про скасування висновків державної експертизи лише в разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи».
31.          Суд вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається, і не вбачає підстав для відступу від нього.
32.          Тобто для вирішення чи підлягає справа розгляду в судовому порядку  суди  попередніх інстанцій повинні були дослідити питання дотримання позивачем процедури досудового оскарження висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 20.04.2021 №6791/82-21, а тому вони дійшли передчасного висновку про неможливість розгляду цієї справи в судовому порядку та відсутність у позивача права звернення до суду. 
Крім того, у вищезазначеній постанові Велика Палата дійшла висновку, що у разі встановлення у позивача правоа звернення до суду, то такий спір містить ознаки публічно-правового та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
33.          За приписами чч. 1 і 4 ст. 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
34.          Отже, суди першої та апеляційної інстанцій допустили порушення норм процесуального права, а тому оскаржувані рішення підлягають скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття провадження.

Керуючись статтями 19, 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2022 року у справі № 240/30631/21 скасувати.
Справу №240/30631/21 направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров