ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 620/4169/20
адміністративне провадження № К/9901/31652/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г.,  Соколова В.М., 
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 620/4169/20
за позовом Чернігівської районної ради Чернігівської області до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області про визнання протиправними та скасування попередження і вимоги
за касаційною скаргою Чернігівської районної ради Чернігівської області
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року, ухвалене суддею Зайцем О.В. 
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Оксененка О.М., суддів: Лічевецького І.О., Мельничука В.П.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2020 року Чернігівська районна рада Чернігівської області (далі - позивач) звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі - відповідач, Управління), де просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати попередження Управління від 17.09.2020 №26-25-05-13/3684-2020 про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою усунення порушень, що відображено в акті ревізії від 13.08.2020 №05-30/04;
1.2. визнати протиправною та скасувати вимогу Управління від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020.
2. Позов обґрунтовано тим, що оскаржувані акти індивідуальної дії не відповідають критеріям обґрунтованості, добросовісності, розсудливості та пропорційності рішення суб`єкта владних повноважень, а тому такі рішення не можуть вважатися правомірними.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до п. 5.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І півріччя 2020 року Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Чернігівської районної ради Чернігівської області за період з 01.07.2017 по 31.05.2020, якою встановлено порушення, що відображені в Акті ревізії від 13.08.2020 № 05- 30/04.
4. У зв`язку з тим, що під час проведення ревізії виявлені порушення не усунуті відповідно до пункту 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) Чернігівській районній раді направлено вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020 зі строком зворотного інформування до 19.10.2020.
5. У відповідності до вказаної вимоги контролюючим органом було встановлено такі недоліки:
5.1. в порушення пункту 7 частини п`ятої статті 22 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI (далі - БК України), Чернігівською районною радою у грудні 2018 року та березні 2019 року здійснено видатки на оплату вартості виготовлення проектно-кошторисної документації, проведення її експертизи та виконання будівельних робіт по об`єкту «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по вул. Шевченка, 162 в м. Чернігові» на загальну суму 482 352,43 грн (в т.ч. в 2018 році на суму 19 524,16 грн та в 2019 році - 462 828,27 грн) за рахунок коштів субвенції з Державного бюджету на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, який не передбачений Програмами економічного і соціального розвитку Чернігівського району на 2018-2019 роки, що не відповідає напрямам використання бюджетних коштів, визначених п. 3 Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.02.2012 № 106, що відповідно до статті 119 БК України є нецільовим використанням бюджетних коштів;
5.2. в порушення частини першої статті 49 БК України та п.6.4.4.1 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 внаслідок завищення фізичних обсягів виконаних будівельних робіт по об`єкту: «Капітальний ремонт (аварійно-відновлювальні роботи) адміністративної будівлі за адресою по вул. Шевченка, 48, м. Чернігів, з виділенням черговості будівництва: І черга-капітальний ремонт вхідної групи та приміщень першого поверху будівлі; II черга - капітальний ремонт сходової клітини та інших приміщень будівлі», який виконувався фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 31 727,00 гривень;
5.3. в порушення частини першої статті 49 БК України, п.6.4.3 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 та п.4.5 ДСТУ-Н Б Д.2.4-21:2012 «Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно-будівельні роботи. Вказівки щодо застосування», затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.12.2012 № 668 внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт по об`єкту: «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по вул. Шевченка, 162 в м. Чернігові», який виконувався фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 39 638,00 гривень;
5.4. в порушення пункту 7 частиною п`ятою статті 22 БК України, п. 2.2 наказу Міністерства юстиції України «Про умови оплати праці працівників архівних установ на основі Єдиної тарифної сітки» від 15.11.2011 № 3327/5 Чернігівською районною радою профінансовано Комунальну установу «Чернігівський районний трудовий архів» Чернігівської районної ради Чернігівської області, якою здійснено видатки за рахунок коштів районного бюджету на загальну суму 13740,86 грн на виплату матеріальної допомоги, всупереч статті 98 Кодексу Законів про працю України від 10.12.1971 № 322-VII, статті 12 Закону України «Про оплату праці» від 24.03.1995 № 108/95- ВР;
5.5. в порушення частини першої статті 49 БК України, частини першої ст. 193 ГК України та п. 3.3 договору від 04.12.2018 № 1/12, внаслідок завищення фізичних обсягів виконаних робіт по об`єкту: «Послуги по улаштуванню пандусу біля адмінбудівлі за адресою вул. Шевченка, 48, м. Чернігів», який виконувався ФОП ОСОБА_3 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 1697,00 гривень;
5.6. в порушення частини першої статті 49 БК України, частини першої статті 193 ГК України, п. 6.2.6 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, п. 5.3.1 та п. 5.3.2 Настанови щодо визначення загальновиробничих і адміністративних витрат та прибутку у вартості будівництва, затвердженої наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, п. 3.3 договору від 03.09.2019 № 4, п. 3.3 договору від 18.11.2019 № 9 та п. 3.3 договору від 20.11.2019 № 10, внаслідок завищення вартості виконаних робіт ФОП ОСОБА_4 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 1 620 гривень;
5.7. в порушення частини першої статті 49 БК України, частини першої статті 193 ГК України, п. 3.3 договору від 19.07.2019 №07/2019, п. 3.3 договору від 03.09.2019 №4, п. 3.3 договору від 18.11.2019 № 9 та п. 3.3 договору від 20.11.2019 № 10 внаслідок завищення вартості виконаних робіт по об`єктах, роботи по яких, виконувалися ФОП ОСОБА_3 та ФОП ОСОБА_4 Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 12 613,35 гривень;
5.8. в порушення частини першої статті 49 БК України, частини першої статті 193 ГК України та п. 3.3 договору від 29.11.2019 № 15 внаслідок завищення вартості виконаних робіт по об`єкту: «Послуги з монтажу кабелю для відновлення електропостачання двоповерхової адміністративної будівлі, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 », який виконувався ФОП ОСОБА_5 , Чернігівською районною радою зайво здійснено видатки бюджетних коштів у сумі 695,37 гривень;
5.9. в порушення п. 5.8.13 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-:2013, затверджених наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293 внаслідок встановлених порушень, в частині завищення вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт ФОП ОСОБА_1 , призвело до зайвого перерахування Чернігівською районною радою коштів на рахунок ФОП ОСОБА_6 за проведений технічний нагляд на загальну суму 396,61 гривень.
6. Вказаною вимогою від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області вимагає:
6.1. розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Чернігівської районної ради, винних у допущених порушеннях;
6.2. забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України здійснених Чернігівською районною радою видатків на оплату вартості виготовлення проектно-кошторисної документації, проведення її експертизи та виконання будівельних робіт по об`єкту «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по вул. Шевченка, 162 в м. Чернігові» на загальну суму 482 352,43 гривень;
6.3. забезпечити відшкодування відповідно до норм статті 23 БК України шляхом зменшення бюджетних призначень на 2020 рік за КПКВК МБ 0110180 «Інша діяльність у сфері державного управління» по KEКB 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» на суму 13 740,86 гривень;
6.4. забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення обсягів та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт, які виконувалися ФОП ОСОБА_2 в сумі 39638,00 грн, з урахуванням норм статті 193 ГК України, статті 526 ЦК України;
6.5. забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення обсягів фактично виконаних ремонтно-будівельних робіт в сумі 31727,00 грн, які виконувалися ФОП ОСОБА_1 з урахуванням норм статті 193 ГК України, статті 526 ЦК України;
6.6. забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення обсягів фактично виконаних ремонтно-будівельних робіт в сумі 1697,00 грн, які виконувалися ФОП ОСОБА_3 з урахуванням норм статті 193 ГК України, статті 526 ЦК України;
6.7. забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення вартості виконаних робіт в сумі 1620 грн, які виконувалися ФОП ОСОБА_4 з урахуванням норм статті 193 ГК України, статті 526 ЦК України;
6.8. забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення вартості виконаних робіт в сумі 12613,35 грн (в т.ч. ФОП ОСОБА_3 в сумі 9108,88 грн та ФОП ОСОБА_4 - 3504,47 грн), з урахуванням норм статті 193 ГК України, статті 526 ЦК України;
6.9. забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок завищення вартості виконаних робіт, які виконувалися ФОП ОСОБА_5 в сумі 695,37 грн, з урахуванням норм статті 193 ГК України, статті 526 ЦК України;
6.10. забезпечити відшкодування на користь Чернігівської районної ради здійснених витрат, внаслідок зайвого перерахування на рахунок ФОП ОСОБА_6 коштів за проведений технічний нагляд в сумі 396,61 грн, з урахуванням норм статті 193 ГК України, статті 526 ЦК України».
7. За наслідками ревізії Управління також склало і направило позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.09.2020 № 26-25-05-13/3684-2020.
7.1. Це попередження винесено у зв`язку із встановленням ревізією порушенням пункту 7 частини п`ятої статті 22 БК України, коли Чернігівською районною радою у грудні 2018 року та березні 2019 року здійснено видатки на оплату вартості виготовлення проектно-кошторисної документації, проведення її експертизи та виконання будівельних робіт по об`єкту «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по вул. Шевченка, 162 в м. Чернігові» на загальну суму 482 352,43 грн (в т.ч. в 2018 році на суму 19 524,16 грн та в 2019 році - 462 828,27 грн) за рахунок коштів субвенції з Державного бюджету на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, який не передбачений Програмами економічного і соціального розвитку Чернігівського району на 2018-2019 роки, що не відповідає напрямам використання бюджетних коштів, визначених пунктом 3 Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, затверджено постановою КМУ від 06.02.2012 № 106 та відповідно до статті 119 БК України є нецільовим використанням бюджетних коштів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.01.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.07.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
9. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку підконтрольною установою або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом. При цьому суди попередніх інстанцій посилалися на правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 02.02.2020 № 804/2282/16, від 20.03.2020 № 814/380/17, від 02.04.2020 № 820/3534/16, від 09.04.2020 № 0940/1822/18.
10. Стосовно оскаржуваного попередження суди попередніх інстанцій указали, що оскаржуваний акт хоча і є заходом впливу, проте у цьому випадку носить інформаційний характер та не впливає на права, обов`язки або законні інтереси позивача, а тому не знайшов підстав для визнання його протиправним та скасування.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
11. 26 серпня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Чернігівської районної ради Чернігівської області, у якій остання просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21.01.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.07.2021, а справу направити на новий судовий розгляд.
12. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки за доводами скаржника в оскаржуваному судовому рішенні суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 02.07.2020 у справі № 826/1508/17, від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі №2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.020 у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі №820/3534/16.
13. В обґрунтування цієї підстави скаржник указує, що суди попередніх інстанцій, відмовляючи у позові Чернігівській районній раді Чернігівської області не врахували правову позицію Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладену у вищевказаних постановах, стосовно того, що пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження.
14. Ще однією підставою касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій у цій справі скаржник визначає пункт 1 частини другої статті 353 КАС України, відповідно до якого підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
15. В обґрунтування цієї підстави скаржник указує, що відмовившись надавати правову оцінку оскаржуваним вимозі та попередженню, суди попередніх інстанцій не надали оцінку належності, допустимості та достовірності наявним у справі доказам та не встановили обставини, що мають істотне значення для вирішення справи по суті цього спору.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11.10.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
17. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28.04.2022 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи 
18. 21 жовтня 2021 року від Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач указує на безпідставність та необґрунтованість доводів касаційної скарги і просить відмовити у її задоволенні та залишити рішення судів попередніх інстанцій без змін, як такі, що є законними та обґрунтованими. 
Позиція Верховного Суду          
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
19. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20. Предметом спору у даній справі є законність вимоги від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020 та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.09.2020 № 26-25-05-13/3684-2020 з вимогою усунення порушень, що відображено в акті ревізії від 13.08.2020 № 05-30/04.
21. Касаційна скарга не містить доводів незгоди позивача із висновками судів попередніх інстанцій в частині підстав та мотивів відмови у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 17.09.2020 № 26-25-05-13/3684-2020, а тому оцінка правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в частині вирішення цієї позовної вимоги Верховним Судом не надається.
22. Доводи касаційної скарги зводяться до незгоди скаржника із застосуванням судами попередніх інстанцій  норм матеріального та процесуального права в частині вирішення його позовних вимог про визнання протиправною та скасування вимоги від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020. 
23. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права в оскаржуваній частині, виходить із такого.
24. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
25. Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю) (частина перша статті 1 Закону № 2939-XII).
26. За приписами частини другої статті 1 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
27. Згідно з частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII серед головних завдань органу державного фінансового контролю є, зокрема здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності […] в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів […] або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.
28. Відповідно до частин другої та третьої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
29. Частиною першою статті 4 Закону № 2939-XII визначено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
30. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі - Положення; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
31. Відповідно до пункту 1 Положення Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
32. Підпунктом 3 пункту 4 Положення визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
33. Згідно пункту 7 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
34. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року N 550 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 550).
35. Пунктом 2 Порядку № 550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
36. Відповідно до пункту 4 Порядку № 550 планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону № 2939-XII та цього Порядку.
37. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом № 2939-XII (пункт 5 Порядку № 550).
38. Відповідно до пункту 35 Порядку № 550 результати ревізії оформляються актом.
39. За змістом пунктів 7, 10 статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
40. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46 Порядку № 550). Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.
41. Відповідно до частини другої статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
42. Пунктом 10 статті 10 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
43. Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дають підстави для висновку про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
44. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
45. Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
46. За приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
47. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата указала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
48. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
49. У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
50. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939, з чим кореспондується абз.4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
51. Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19 та інш. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від правових позицій викладених у цих постановах.
52. Як слідує із змісту оскаржуваних рішень судів попередніх інстанції, цими судами надавалася оцінка доводам відповідача з посиланням на висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 02.02.2020 № 804/2282/16, від 20.03.2020 №814/380/17, від 02.04.2020 № 820/3534/16, від 09.04.2020 № 0940/1822/18. Водночас, вказані постанови Верховного Суду України не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
53. Проаналізувавши зміст спірної вимоги Верховний Суд констатує, що вона не містить вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на забезпечення їх відшкодування, зокрема, такий визначений відповідачем спосіб усунення порушення, як забезпечення відшкодування відповідно до норм статті 23 БК України шляхом зменшення бюджетних призначень на 2020 рік за КПКВК МБ 0110180 «Інша діяльність у сфері державного управління» по KEКB 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» на суму 13 740,86 гривень. 
54. Вимога в частині зобов`язання позивача розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Чернігівської районної ради, винних у допущених порушеннях, взагалі не вказує на збитки.
55. Водночас ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно із пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.
56. Від цього пункту вимоги похідним є пункт про забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України здійснених Чернігівською районною радою видатків на оплату вартості виготовлення проектно-кошторисної документації, проведення її експертизи та виконання будівельних робіт по об`єкту «Капітальний ремонт частини приміщень будівлі по вул. Шевченка, 162 в м. Чернігові» на загальну суму 482 352,43 грн. Очевидно, що цей пункт спрямований на притягнення винних працівників, про яких мова йде у попередньому пункті вимоги, до матеріальної відповідальності у порядку статей 130-136 КЗпП України.  
57. Наведене не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
58. Водночас, резюмуючи вказане, колегія суддів дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій не надано оцінку ключовим доводам учасника справи по суті оскаржуваної вимоги, не досліджено наявні у матеріалах справи докази, не надано оцінку обставинам, на які посилається учасник справи, а судом апеляційної інстанції не усунуто цього недоліку під час нового розгляду справи.
59. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору. 
60. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
61. Виходячи із змісту принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі в адміністративному судочинстві саме на суд покладається обов`язок визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, матеріальний закон, який їх регулює, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.
62. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України та з неправильним застосуванням норм матеріального права, а відтак оскаржувані судові рішення не є таким, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
63. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
64. Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
65. Згідно з частиною четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
66. З огляду на викладене, а також ураховуючи той факт, що судами попередніх інстанцій не було встановлено обставини, що мають значення для вирішення справи, в той час як їх невстановлення впливає на правильність вирішення спору, і цей недолік неможливо усунути на стадій касаційного перегляду, оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
67. Під час нового розгляду справи у цій частині суду першої інстанції необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам, зокрема надавши правову оцінку змісту оскаржуваної вимоги як індивідуально-правового акту на відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України. 
68. В неоскаржуваній частині, що не перевіряється Верховним Судом у межах цього касаційного провадження (див. пункт 21 цієї постанови), рішення судів попередніх інстанцій підлягають залишенню без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
69. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Чернігівської районної ради Чернігівської області задовольнити.
2. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року у справі № 620/4169/20 в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про протиправною та скасування вимоги від 16.09.2020 № 26-25-05-14/3664-2020 скасувати, а справу в цій частині направити на новий розгляд до Чернігівського окружного адміністративного суду. 
3. В іншій частині рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 21 січня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2021 року у справі № 620/4169/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді | Л.О. Єресько  А.Г. Загороднюк   В.М. Соколов