ПОСТАНОВА
Іменем України

27 травня 2022 року 
Київ
справа №640/30039/21
адміністративне провадження № К/9901/46953/21 К/990/812/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Васильєвої І.А., суддів: Юрченко В.П.,  Блажівської Н.Є., 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Депс Телеком" та Товариства з обмеженою відповідальністю "ТФ-К" на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.10.2021 (суддя Огурцов О.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021 (суддя-доповідач Беспалов О.О., судді: Ключкович В.Ю., Парінов А.Б.) у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Одеський кабельний завод "Одескабель", Приватного акціонерного товариства "Завод Південкабель" до Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі, Міністерства економіки України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТФ-К", Товариство з обмеженою відповідальністю "Депс Телеком", про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішення,
У С Т А Н О В И В:
У жовтні 2021 року Публічне акціонерне товариство "Одеський кабельний завод "Одескабель" (далі - ПАТ "ОДЕСКАБЕЛЬ", позивач-1), Приватне акціонерне товариство "Завод Південкабель" (далі - ПАТ "ЗАВОД ПІВДЕНКАБЕЛЬ", позивач-2) звернулись до суду з позовом, у якому просили:
- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі (Комісія) від 24.09.2021 №СП-508/2021/4411-03 про початок перегляду рішення від 23.04.2021 №СП-491/2021/4411-03 "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну проводів незалежно від країни походження та експорту";
- визнати протиправними дії Міністерства економіки України з проведення перегляду рішення Комісії від 23.04.2021 №СП-491/2021/4411-03 "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну проводів незалежно від країни походження та експорту" та подання Міжвідомчій комісії з міжнародної торгівлі матеріалів щодо встановлення необхідності скасування зазначеного рішення Комісії від 23.04.2021 №СП-491/2021/4411-03;
- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття рішення Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі від 11.10.2021 №СП-510/2021/4411-03 про скасування рішення Комісії від 23.04.2021 №СП-491/2021/4411-03 "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну проводів незалежно від країни походження та експорту".
У спільній заяві про забезпечення позову позивачі просили зупинити дію рішення Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі від 11.10.2021 №СП-510/2021/4411-03 про скасування рішення Комісії від 23.04.2021 №СП-491/2021/4411-03 "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну проводів незалежно від країни походження та експорту".
Заяву обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення має очевидні ознаки протиправності, оскільки прийнято без дотримання вимог частини дванадцятої статті 16 Закону України "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну", статті 19 Закону України "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну", частини четвертої статті 5 Закону України "Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту".
Зокрема, позивачі зазначили, що Комісія не мала правових підстав для початку процедури перегляду рішення, оскільки Міністерство цифрової трансформації України, на підставі листа якого була розпочата процедура перегляду рішення, не може бути суб`єктом звернення щодо перегляду спеціальних (захисних) заходів. Крім того, при прийнятті оскаржуваних рішень не було дотримано процедури, яка передбачає обов`язкове проведення щонайменш сім етапів, включаючи проведення публічних слухань, публікації детального звіту за результатами перегляду, а також забезпечення можливості надавати докази і пояснення іншими сторонами. 
При цьому позивачі стверджують, що оскаржуване рішення Комісії суттєво впливає на їх права та інтереси як національних виробників товару (проводів), стосовно якого рішенням Комісії від 23.04.2021 №СП-491/2021/4411-03 було застосовано спеціальні заходи шляхом запровадження спеціального мита щодо імпорту в Україну проводів незалежно від країни походження та експорту.
На переконання позивачів невжиття заходів забезпечення позову може спричинити значне зростання імпорту в Україну, яке негативно вплине на їх господарську діяльність.
Окружний адміністративний суд м. Києва ухвалою від 28.10.2021, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021, заяву про забезпечення позову задовольнив: зупинив дію рішення Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі від 11.10.2021 №СП-510/2021/4411-03 про скасування рішення Комісії від 23.04.2021 №СП-491/2021/4411-03 "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну проводів незалежно від країни походження та експорту".
Ухвала суду першої інстанції вмотивована тим, що зважаючи на сумнівність правомірності оскаржуваного рішення Комісії, такий захід забезпечення позову, як зупинення дії рішення комісії, є заходом, направленим на захист прав та інтересів позивачів. Суд визнав обґрунтованими доводи позивачів, що невжиття заходів забезпечення позову з високою вірогідністю призведе до негативних наслідків для них як національних товаровиробників.
Суд апеляційної інстанції з таким обґрунтуванням погодився.
ТОВ "Депс Телеком" та ТОВ "ТФ-К", як треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, подали до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційні скарги на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.10.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021 у цій справі. 
У касаційних скаргах скаржники просять скасувати зазначені судові рішення та відмови в задоволенні заяви про забезпечення позову, посилаючись на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 150, 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) та не врахували висновки Верховного Суду щодо застосування цих норм права, викладені у постановах від 27.04.2020 у справі №580/2403/19, 14.05.2020 №826/16269/17, від 20.03.2019 у справі №826/14951/18, від 10ю04ю2019 у справі №826/16509/18, від 26.12.2019 у справі №640/13245/19, від 29.01.2020 у справі №280/4367/19, від 04.03.2021 у справі №640/7296/19, від 06.02.2019 у справі №826/13306/18, від 21.11.2018 у справі №826/8556/17, від 25.04.2019 у справі №826/10936/18, від 20.03.2021 у справі №640/21076/20, від 30.09.2020 у справі №640/1305/20, від 28.10.2021 у справі №640/29979/20, від 28.07.2021 у справі №640/16566/20, від 23.06.2020 у справі №640/110/20.
З метою перевірки доводів касаційних скарг про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм статей 150, 151 КАС Верховний Суд відкрив касаційні провадження у цій справі (ухвала від 30.12.2021, ухвала від 24.01.2022).
У відзиві на касаційну скаргу позивачі посилаючись на підстави, на яких ґрунтуються вимоги заяви про забезпечення позову, та аналогічні висновкам судів попередніх інстанції у справі доводи, просять залишити скаргу без задоволення як безпідставну, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, як такі, що об`єктивно та правомірно вжили захід забезпечення позову. 
У відповідь на відзив ТОВ "Депс Телеком" доводить відсутність підстав для застосування заходів забезпечення позову у цій справі та вважає, що прийняті судами оскаржувані судові рішення є такими, що суперечить чинному законодавству, оскільки фактично було надано оцінку рішенню Комісії до прийняття рішення судом першої інстанції по суті заявлених позовних вимог, а сумнів судів щодо протиправності спірного рішення Комісії ґрунтується на припущеннях за відсутності доказів на підтвердження таких висновків. Не заперечуючи влив прийнятого суб`єктом владних повноважень рішення на суб`єкта господарювання, який останній оцінює негативно, скаржник вважає, що само по собі існування такого вливу не є підставою для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Верховний Суд перевірив наведені у касаційних скаргах доводи третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, заперечення позивача у відзиві на скаргу, правильність застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм процесуального права та дійшов висновку, що касаційні скарги ТОВ "Депс Телеком" та ТОВ "ТФ-К" підлягають задоволенню з огляду на таке.
Частинами першою та другою статті 150 КАС встановлено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Перелік заходів забезпечення позову, наведений у частині першій статті 151 КАС, є вичерпний. При цьому заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами і адміністративний суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову, але з урахуванням в обов`язковому порядку співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (положення частини другої статті 151 КАС).
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Згідно з Рекомендацією №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, метою забезпечення позову є вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій із боку відповідача з тим, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі, задля попередження потенційних труднощів у подальшому виконанні такого рішення.
При цьому заходи забезпечення мають вживатись лише в межах позовних вимог, бути співмірними з ними, а необхідність їх застосування повинна обґрунтовуватись поважними підставами й підтверджуватись належними доказами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Колегія суддів зазначає, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суд надає оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача. Також суд має вказати, у чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій та/або пов`язані з цим витрати позивача. 
Так само суд повинен вказати підстави, з яких він дійшов висновку про існування очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, цим рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі.
Отже, для забезпечення позову суд повинен на підставі доказів та з огляду на обставини справи, поведінку учасників переконатися, зокрема, що загроза ускладнення виконання рішення суду чи ефективного захисту такого права дійсно існує. Загроза повинна бути прямо пов`язана з об`єктом спору, а також мають бути обґрунтовані підстави вважати, що внаслідок невжиття заходів забезпечення позову настануть обставини, зазначені в пункті 1 частини другої статті 150 КАС.
При цьому під час вирішення питання щодо забезпечення позову обґрунтованість позову не досліджується, оскільки питання обґрунтованості заявлених позовних вимог є предметом дослідження судом під час розгляду спору по суті та не можуть вирішуватись ним під час розгляду клопотання про забезпечення позову.
Судові рішення у цій справі наведеним вище вимогам не відповідають. Висновки судів попередніх інстанцій про існування визначених у статті 150 КАС обставин для вжиття заходів забезпечення позову є хибними.
Як установлено матеріалами справи, предметом спору у цій справі є рішення Комісії та дії Міністерства економіки України щодо прийняття рішень, їх перегляду про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну, метою яких своєю чергою є сповільнення імпорту задля надання національним виробникам можливості пристосуватися до зростаючої конкуренції з боку іноземних виробників чи українських імпортерів. Застосування спеціальних заходів дозволено лише в результаті належно проведеного компетентними органами розслідування відповідно до встановлених процедур. В Україні такими є органи виконавчої влади в Україні в межах їх компетенції (Міністерство, Комісія), які проводять спеціальне розслідування згідно з процедурами, передбаченими Законом України "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну". Своєю чергою спеціальне розслідування передбачає специфічний предмет доведення. Зокрема, згідно із Законом спеціальні заходи застосовуються за рішенням Комісії, якщо в результаті проведення Міністерством спеціального розслідування встановлено такі факти: наявність факту імпорту товару в Україну, зростання обсягів такого імпорту; наявність загрози заподіяння значної шкоди національному товаровиробнику подібного або безпосередньо конкуруючого товару чи виникнення загрози заподіяння значної шкоди; наявність причинно-наслідкового зв`язку між імпортом та заподіянням значної шкоди чи загрозою заподіяння значної шкоди національному товаровиробнику подібного або безпосередньо конкуруючого товару; відповідність застосування спеціальних заходів національним інтересам.
Приймаючи рішення від 11.10.2021 №СП-510/2021/4411-03 про скасування рішення Комісії від 23.04.2021 №СП-491/2021/4411-03 "Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну проводів незалежно від країни походження та експорту", стосовно дії якого суд застосував заходи забезпечення позову, Комісія виходила з того, що національні інтереси позивачів не потребують застосування спеціальних заходів. 
Позов та заява про його забезпечення обґрунтовані, зокрема посиланням на процедурні порушення щодо прийняття оспорюваних рішень Комісії та відсутності підстав і повноважень у відповідачів на їх прийняття, що є предметом дослідження під час розгляду справи по суті. Окрім того заявниками зазначено, що у зв`язку із прийняттям оспорюваних рішень існує високий ризик зростання імпорту товарів, що несе загрозу заподіяння значної шкоди підприємствам (позивачі), як вітчизняним товаровиробникам.
Водночас позивачами не доведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди їх правам та інтересам, які б унеможливили захист їх прав та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі. А суди не зазначили, на підставі яких саме доказів були визнані підтвердженими доводи позивачів про необхідність вжиття таких заходів, як зупинення дії рішення Комісії від 11.10.2021 №СП-510/2021/4411-03.
При цьому ознаки протиправності оспорюваного рішення Комісії не були очевидними, а фактичні обставини справи, як вже було зазначено, підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті.
До початку розгляду справи по суті у суду відсутні підстави стверджувати про очевидну протиправність рішення суб`єкта владних повноважень та порушення прав або інтересів позивача дією такого рішення.
Сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що таке рішення є очевидно протиправним і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
З приводу негативних наслідків для господарської діяльності підприємств, на які послались позивачі, колегія суддів зазначає, що безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Подібних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 20.03.2019 у справі №826/14951/18, від 10.04.2019 у справі №826/16509/18 та від 26.12.2019 у справі №640/13245/19, від 20.09.2021 у справі №640/21076/20, але не виключно. Підстав для відступу від наведених висновків Верховного Суду колегія суддів не вбачає.
В обсязі встановлених в цій справі фактичних обставин та з урахуванням положень частини другої статті 150 та частини другої статті 151 КАС, колегія суддів визнає висновок судів попередніх інстанцій про забезпечення позову помилковим.
Доводи ТОВ "Депс Телеком" та ТОВ "ТФ-К" у касаційних скаргах, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду справи, у зв`язку з чим судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Відповідно до статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю "Депс Телеком" та Товариства з обмеженою відповідальністю "ТФ-К" задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 28.10.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.12.2021 скасувати.
У задоволенні заяви Публічного акціонерного товариства "Одеський кабельний завод "Одескабель", Приватного акціонерного товариства "Завод Південкабель" про забезпечення позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

І.А. Васильєва
В.П. Юрченко 
 Н.Є. Блажівська ,
Судді Верховного Суду