ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 червня 2022 року 
м. Київ
справа №440/698/20
адміністративне провадження № К/9901/19528/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г., -
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області (далі - Управління Держпраці) на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року (прийняте судом у складі судді Бойка С.С.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бегунца А.О., суддів: Чалого І.С., Резнікової С.С.) у справі за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Управління Держпраці про визнання протиправною та скасування постанови,   -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2020 року   ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправною та скасування постанови Управління Держпраці від 08.10.2019 №ПЛ4484/154/АВ/П/ПТ/ТД-ФС про накладення штрафу в сумі 375   570,00 грн.
На обґрунтування позовних вимог посилався на те, що перевірка проведена у його відсутністі, жодного із його працівників по суті не опитано, а пояснення ОСОБА_2 написані під тиском та під диктовку ОСОБА_3 . Стверджував, що громадяни ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_5 працювали по цивільно-правовим договорам, а остання взагалі покинула роботу, не виконавши її, ще 12.06.2019, а тому відсутній факт порушення вимог частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП).
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 10.12.2020 позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову управління Держпраці у Полтавській області про накладення штрафу від 08.10.2019 №ПЛ4484/154/АВ/П/ПТ/ТД-ФС.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 22.03.2021 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що    договори, які укладені між ФОП ОСОБА_1 та громадянами ОСОБА_4 , ОСОБА_2 та ОСОБА_5 за своїм змістом є цивільно-правовими договорами, а відносини, що склалися між сторонами цих договорів, - суто цивільно-правовими.
Крім того, судом встановлено, що постановою Миргородського міськрайонного суду Полтавської області від 10.12.2019 (справа №525/1287/19) провадження по справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення відносно ОСОБА_1 закрите у зв`язку з відсутністю складу адміністративного правопорушення.
Вказаною постановою встановлено відсутність доказів, які беззаперечно підтверджували здійснення господарської діяльності ОСОБА_1 з порушенням трудового законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
27.05.2021 Управління Держпраці звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно встановили обставини справи. Суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що в ході інспекційного відвідування надано цивільно-правові договори про надання послуг продавця непродовольчих товарів за 2018-2019 роки, які укладалися між ФОП ОСОБА_1 та фізичними особами ОСОБА_4 , ОСОБА_2 , ОСОБА_5 , які мали постійних характер, вони переукладалися щомісяця, у цих договорах наявні системність, відносини за угодами тривалі, сума винагороди передбачена в однаковому розмірі. Предметом є процес роботи, який передбачає виконання певних функцій, праця за даними договорами не є юридично самостійною, а здійснюється у межах діяльності позивача з постійним виконанням трудових функцій.
Посилається на те, що суди необґрунтовано взяли до уваги постанову Миргородського міськрайонного суду Полтавської області від 10.12.2019 у справі №   525/1287/19.
Зазначає, що штраф за частиною другою статті 265 КЗпП є фінансовою санкцією, яка накладається постановою уповноваженої посадової особи Держпраці, що може бути оскаржена в судовому порядку, а штраф за частиною третьою статті 41 КУпАП є адміністративною відповідальністю і накладається згідно з рішенням суду за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення.
У відзиві на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.05.2021 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя - Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 02.06.2021 відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відповідачем винесено наказ від 02.09.2019 №232187П "Про проведення заходів державного контролю", відповідно до якого, головному державному інспектору відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів С.   Гармаш доручено провести заходи державного контролю щодо відповідності вимогам законодавства про працю у діяльності ФОП ОСОБА_1 .
Відповідно до направлення на проведення заходу державного контролю №1510 від 04.09.2019 головному державному інспектору Гармаш Світлані Миколаївні доручено провести інспекційне відвідування на предмет додержання законодавства про працю у діяльності ФОП ОСОБА_1 юридична адреса: АДРЕСА_1 , фактичне місце знаходження: АДРЕСА_2 .
У подальшому, на підставі вказаних наказу та направлення головним державним інспектором управління Держпраці у Полтавській області Гармаш С.М. проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 на предмет додержання ним вимог законодавства про працю, за результатами якого складений акт від 17.09.2019 №ПЛ4484/154/АВ.
Перевіркою виявлено порушення позивачем вимог статті 24 КЗпП щодо допущення працівників до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу, оскільки правовідносини, що склалися між ФОП ОСОБА_1 та працівниками ОСОБА_2 , ОСОБА_4 та ОСОБА_5 носять ознаки, притаманні саме трудовим відносинам між роботодавцем та найманими працівниками.
08.10.2019 першим заступником начальника управління Держпраці у Полтавській області Масленком О.І. прийнято постанову про накладення штрафу №ПЛ4484/154/АВ/П/ПТ/ТД-ФС, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у сумі 375   570,00 грн на підставі абзацу другого частини другої статті 265 КЗпП.
Позивач не погодився із постановою про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами та оскаржив її до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У цій справі оскаржено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 08.10.2019 №   ПЛ4484/154/АВ/П/ПТ/ТД-ФС, якою на підставі акта інспекційного відвідування від 17.09.2019 №   ПЛ4484/154/АВ встановлено порушення ФОП ОСОБА_1 вимог частини третьої статті 24 КЗпП щодо допущення працівників до роботи без укладення трудового договору, оформленого наказом чи розпорядженням власника або уповноваженого ним органу.
Штраф відповідно до зазначеної постанови накладено на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП, якою встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
Відповідно до пункту 2 Порядку № 509 штрафи накладаються головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками. Штрафи можуть бути накладені на підставі акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.
Згідно з пунктом 10 вказаного Порядку постанова про накладення штрафу може бути оскаржена у судовому порядку.
У свою чергу, постановою Миргородського міськрайонного суду Полтавської області від 10.12.2019 у справі №   525/1287/19, яка набрала законної сили, провадження в адміністративній справі відносно ОСОБА_1 , за частиною третьою статті 41 КУпАП закрито за відсутністю складу адміністративного правопорушення за обставин, викладених в протоколі про адміністративне правопорушення від 17.09.2019 №   ПЛ4484/154/АВ/П/ПТ,  обставини (в питанні, чи мали місце ці дії (бездіяльність та чи вчинені вони цією особою), встановлені у цій справі, не   потребують доказування.
Частиною третьою статті 41 КУпАП встановлено, що фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Верховний Суд у постанові від 22 грудня 2020 року у справі № 260/1743/19 зазначив, що в умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи-підприємця за статтею 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, очевидно, що провадження не є пов`язаними за своєю суттю, оскільки за цілями та застосовуваними санкціями не є взаємодоповнюючими, а передбачають подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів. Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.
Розмежування статусу фізичної особи та фізичної особи-підприємця не зумовлює можливостей відходу від цих висновків, оскільки в обидвох випадках каральна мета відповідальності реалізується щодо єдиного суб`єкта права - фізичної особи, яка з метою законного здійснення господарської діяльності отримує додатковий правовий статус. Оскільки правовий статус підприємця фізична особа з повною цивільною дієздатністю набуває в порядку реалізації свого права на здійснення підприємницької діяльності, яка не заборонена законом (згідно з частиною першою статті 42 Конституції України, частиною першою статті 50 Цивільного кодексу України, частиною першою статті 128 Господарського кодексу України).
Отже, фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу «non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.
Крім того, об`єднана палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі №814/2156/16, в якій зазначено що правопорушення, передбачені у частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене у частині третій статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою (основними ознаками) до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність.
Об`єднана палата Верховного Суду сформувала власний правовий висновок відповідно до якого:
-       штрафи передбаченні статтею 265 Кодексу законів про працю України є заходами фінансової відповідальності, підстав відносити їх до заходів адміністративної відповідальності немає;
- фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу «non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.
Відтак, оскільки за допуск вказаних фізичних осіб до роботи без оформлення трудового договору ФОП ОСОБА_1 уже притягнуто до адміністративної відповідальності (складно протокол про адміністративне правопорушення від 17   вересня 2019 року), а постановою суду, що набрала законної сили,  провадження у справі про адміністративне правопорушення, передбачене частиною третьою статті 41 КУпАП, закрито за відсутністю складу адміністративного правопорушення, тому накладення штрафу за те саме правопорушення спірною постановою є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге.
Отже, в розглядуваному випадку має місце подвійне притягнення до адміністративної відповідальності.
Зі змісту частини шостої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України вбачається, що постанова суду у справі про адміністративне правопорушення, яка набрала законної сили, є обов`язковою для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалена постанова суду, в питанні, чи мали місце ці дії (бездіяльність) та чи вчинені вони цією особою.
При цьому, суб`єктом звернення до суду щодо притягнення позивача до адміністративної відповідальності, як і суб`єктом винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу було Управління Держпраці на підставі одного і того ж інспекційного відвідування, результати якого оформлено актом від 17.09.2019 №   ПЛ4484/154/АВ.
Слід зазначити, що хоча спірна постанова була прийнята раніше (08 жовтня 2019   року) ніж постанова місцевого суду (10 грудня 2019 року), подвійне притягнення до відповідальності все ж таки присутнє, оскільки притягнення до адміністративної відповідальності починається з моменту складання протоколу та його пред`явлення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності (притягнення до юридичної відповідальності передує юридичній відповідальності), тобто у даній справі притягнення до відповідальності за частиною третьою статті 41 КУпАП почалося з моменту складення протоколу 17 вересня 2019 року.
Верховний Суд у постанові від 27 травня 2021 року у справі № 824/1164/18-а вже досліджував визначення обставин, за яких особа вважається притягнутою до відповідальності вперше, та зазначив, що притягнення до адміністративної відповідальності починається з моменту складання протоколу та його пред`явлення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Прийняття ж постанови за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення є вирішенням такої справи по суті, яка передбачає встановлення наявності складу адміністративного правопорушення або його відсутності та, відповідно, застосування санкції, закриття справи, що відповідає положенням статті 284 КУпАП.
Верховний Суд також вважає за необхідне зазначити, що аналіз вимог пунктів 24, 25 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року №   823, дає підстави для висновку про те, що за порушення вимог законодавства про працю, зафіксованих актом, інспектор праці, зокрема, вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
Отже, у розглядуваній справі інспектор праці вжив заходів до притягнення винної у допущенні порушення, передбаченого частиною третьою статті 24 КЗпП, а саме склав протокол про адміністративне правопорушення, за яке встановлено відповідальність за частиною третьою статті 41 КУпАП, у якому зазначено про порушення відносно двох працівників, а не трьох, та за період менший, ніж зазначено в акті інспекційного відвідування, що є правом (повноваженнями) інспектора праці.
При цьому, у інспектора праці відсутня можливість вжиття заходів притягнення до відповідальності винної особи більше одного разу на підставі одного і того ж акта інспекційного відвідування, що виключає правомірність спірної постанови щодо порушення законодавства про працю відносно третього працівника.
З урахуванням наведеного, Суд дійшов висновку про часткову неправильність правової оцінки судами попередніх інстанції спірних правовідносин. Водночас, оскільки суди попередніх інстанції фактично дійшли правильного висновку, щодо протиправності Спірної постанови про накладення штрафу, рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в їх мотивувальній частині.
За змістом частин першої, четвертої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Полтавській області задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року - змінити в їх мотивувальній частині, виклавши її в редакції, наведеній у цій постанові.
В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10   грудня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22   березня 2021 року - залишити без змін.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                      Л.В. Тацій
Судді          :                                                                      А.Ю. Бучик
                                                                                С.Г. Стеценко