ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 серпня 2022 року 
м. Київ
справа № 640/19192/18
адміністративне провадження № К/9901/19321/19  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 березня 2019 року у складі судді: Каракашьяна С.К. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року у складі колегії суддів: Сорочка Є.О. (головуючий), суддів: Коротких А.Ю., Федотова І.В. у справі за позовом Приватного підприємства "Фомальгаут-Волинь" (далі - ПП "Фомальгаут-Волинь") до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним наказу та зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Приватне підприємство " Фомальгаут-Волинь" звернулося до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, у якому просило:
1.1 визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №5 від     11 січня 2017 року з 1 лютого 2017 року в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4057 від 17 жовтня 2006 року на видобування крейди у Городелецькому родовищі на території Волинської області та спеціального дозволу на користування надрами №5129 від 3 лютого 2010 року на видобування піску у Городелецькому родовищі на території Волинської області, власником яких є ПП «Фомальгаут-Волинь»;
1.2 виключити спеціальний дозвіл на користування надрами №4057 від 17 жовтня 2006 року на видобування крейди у Городелецькому родовищі на території Волинської області та спеціальний дозвіл на користування надрами №5129 від 3 лютого 2010 року на видобування піску у Городелецькому родовищі на території Волинської області, власником яких є ПП «Фомальгаут-Волинь» з переліку, наведеного у додатку №3 до наказу Державної служби геології та надр України №5 від 11 січня 2017року з 1 лютого 2017 року.  
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з втратою чинності постанови КМ України від 26 березня     2008 року №264 «Про заходи щодо справляння платежів за користування надрами для видобування корисних копалин» всі її положення, в тому числі й те, яким внесено зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи  та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року №865 щодо обов`язку надрокористувача кожні п`ять років проводити повторну державну експертизу та оцінку запасів родовищ, втрачають свою обов`язкову силу, починаючи з 1 січня 2011 року. Тобто з цієї дати пункт 25 Постанови №865 у редакції Постанови №264 станом на момент прийняття оскарженого наказу не застосовується.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 18 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, позов задовольнив.
Визнав протиправним та скасував наказ Державної служби геології та надр України №5 від 11 січня 2017 року в частині зупинення дії спеціальних дозволів №4057 від 17 жовтня 2006 року та №5129 від 3 лютого 2010 року, виключивши зазначені дозволи з переліку додатку №3 до наказу. 
2.1 Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що станом на час виникнення спірних правовідносин, пункт 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1994 року №865 (далі - Положення 865), недотримання вимог якого стало підставою для зупинення дії спеціального дозволу та подальшого порушення питання щодо його анулювання у судовому порядку, був нечинним. 
Відновлення чинності пункту 25 цього Положення мало місце лише у грудні 2017 року з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни до пункту 25 Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин», якою пункт 25 Положення №865 викладено у новій редакції.    
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено, що:
3.1. ПП «Фомальгаут-Волинь» має спеціальний дозвіл від 17 жовтня 2006 року №4057, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, на видобування крейди в якості сировини для виробництва будівельного вапна у Городилецькому родовищі та спеціальний дозвіл від 3 лютого 2010 року №5129, виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, на видобування піску в Городелецькому родовищі Західна ділянка.  
3.2. Наказом Державної служби геології та надр України від 11 січня 2017 року №5 зупинено дію вказаних спеціальних дозволів, відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня         2011 року №615, пункту 25 Положення №865 та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 29 грудня 2016 року №7/2016).
Наказом Державної служби геології та надр України від 1 лютого 2017 року №50 внесено зміни до наказу Державної служби геології та надр України від 11 січня 2017 року №5 в частині відтермінування дати зупинення дії спеціальних дозволів.   
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
4. Відповідач подав касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, в якій просить скасувати ці судові рішення і ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.  
4.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм пункту 25 Положення №865. Також вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, які полягають у ненаданні оцінки доводам про порушення строку звернення до суду, що спричинило неправильне вирішення спору по суті.  
5. Позивач відзиву на касаційну скаргу не подав. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції до 8 лютого    2020 року), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.  
7. Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.  
8. За змістом частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.  
9. Оскаржені рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.
10. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин. Цьому завданню кореспондує право особи на звернення до суду для вирішення публічно-правового спору у порядку, встановленому КАС України. 
11. Аргументами касаційної скарги є те, що суди попередніх інстанцій при розгляді цієї справи порушили норми процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.   
12. Частинами першою та другою статті 122 КАС України встановлено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
13. Статтею 123 КАС України встановлено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
14. Частиною шостою статті 161 КАС України встановлено, що у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску. 
15. За приписами частини першої та пункту 9 частини четвертої статті 269 КАС України не виконання цього обов`язку є залишення позовної заяви без руху чи її повернення.
16. З матеріалів справи вбачається, що позивач оскаржує накази відповідача, видані 11 січня та        1 лютого 2017 року. Проте з позовом до суду звернувся 19 листопада 2018 року, тобто у строк понад шість місяців з дати прийняття наказів. 
17. 23 листопада 2018 року суд першої інстанції відкрив провадження у справі, однак питання щодо строку звернення до суду при цьому не розглянув. 28 грудня 2018 року відповідач подав відзив на позовну заяву, де навів доводи про пропуск шестимісячного строку звернення до суду, надав відомості про вручення позивачу листа відповідача про прийняття оскаржених наказів 9 березня 2017 року. Однак під час розгляду судом першої інстанції справи у підготовчому провадженні та закритті підготовчого провадження 15 лютого 2019 року, під час розгляду справи по суті питання щодо строків звернення до суду не вирішено. Суд апеляційної інстанції цю прогалину не усунув попри наявність відповідних доводів у апеляційній скарзі. 
18. Верховним Судом зроблено висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах (постанова Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 грудня 2019 року по справі №809/1055/16), де зазначено, що інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах і стимулює суд та учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. 
Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними.
Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував на тому, що "право на суд" не є абсолютним і може бути обмежене, зокрема, строками давності (наприклад, рішення у справі «Плахтєєв та Плахтєєва проти України»).
Відтак, Верховний Суд зауважує, що лише за умови дотримання позивачем строку звернення до суду або визнання причин пропуску строку поважними суд може розглядати справу і вирішувати спір по суті.  
19. Колегія суддів у цій справі не вбачає підстав відступати від вказаного висновку Верховного Суду та вважає, що встановлення судами обставин дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду має суттєве значення для правильного вирішення спору, що виник між сторонами.   
20. Оскільки такі обставини судами попередніх інстанцій не встановлені, це є підставою для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій відповідно до вимог частини 2 статті 353 КАС України з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.  
21. З огляду на вимоги статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений можливості усунути зазначені недоліки, оскільки вони потребують встановлення певних обставин, які мають значення для вирішення справи, дослідження доказів.
22. За змістом статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
23. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази. 
24. Суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суди повинні належним чином мотивувати свої висновки та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях. 
25. Отже, Верховний Суд вважає, що для правильного вирішення цього спору суду необхідно у першу чергу вирішити питання щодо наявності або відсутності підстав для поновлення строку звернення до суду з даним позовом. За наявності підстав для поновлення строку звернення до суду встановити всі обставини справи, належним чином дослідити наявні докази, а у разі потреби, витребувати додаткові. Також надати оцінку всім аргументам, які учасники справи наводять в обґрунтування своїх вимог та заперечень. За наслідками встановлених обставин і перевірки їх доказами вирішити спір по справі.
Керуючись частиною другою Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 345, 349, 353 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції до 8 лютого 2020 року, суд, - 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково. 
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 червня 2019 року по справі №640/19192/18 - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Суддя-доповідач:                                                                                          Шарапа В.М.
Судді:                                                                                                              Стародуб О.П.
                                                                                                              Чиркін С.М.