ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 травня 2022 року

м. Київ
справа № 240/21724/20
провадження № К/9901/22016/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Житомирського оружного адміністративного суду у складі судді Семенюка М.М. від                19 лютого 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Курка О.П., Гонтарука В.М., Іваненко Т.В. від 24 травня 2021 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ 

1. Позивач досягнувши 55-річного віку звернувся до відповідача із заявою про призначення пенсії за віком на пільгових умовах як водію міського пасажирського транспорту. Відповідач відмовив у призначенні пенсії за віком на пільгових умовах, оскільки у позивача наявний загальний трудовий стаж 29 років 06 місяців 23 дні) та стаж водія міського пасажирського транспорту 8 років 11 місяців 11 днів, що недостатньо для призначення пенсії відповідно до пункту 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», якою передбачено, що необхідно мати 30 років страхового стажу, з яких не менше 12 років 6 місяців спеціального стажу.

2. З огляду на предмет, підстави позову та доводи касаційної скарги, Суду слід дати відповідь на такі питання: 1) норми Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» чи Закону України «Про пенсійне забезпечення», з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020, слід застосовувати у спірних правовідносинах? 2) чи наявний у позивача загальний та спеціальний стаж для призначення пенсії за віком на пільгових умовах як водія міського пасажирського транспорту?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

3. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо відмови в призначені пенсії за віком на пільгових умовах ОСОБА_1 ;
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області призначити та виплачувати пенсію за віком відповідно до пункту 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» ОСОБА_1 з дня, що настає за днем досягнення пенсійного віку, а саме з 28 липня 2020 року.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року, залишеного без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2021 року, у  задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено. 

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до пункту 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» на пільгових умовах пенсія за віком призначається водіям міського пасажирського транспорту (автобусів, тролейбусів, трамваїв) і великовагових автомобілів, зайнятим у технологічному процесі важких і шкідливих виробництв, - після досягнення 55 років і за наявності страхового стажу для чоловіків - не менше 30 років, у тому числі на зазначеній роботі не менше 12 років 6 місяців. 

6. З розрахунку страхового стажу позивача, обчисленого відповідачем відповідно до частини другої статті 24 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», убачається, що станом на день звернення за призначенням пенсії він складає 29 років 6 місяців 23 дня.

7. Враховуючи, що станом на 16 вересня 2020 року позивач не мав 30 років страхового стажу, що дає право на призначення пенсії по пункту 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач не мав права на призначення такої пенсії.

8. Щодо наявності спеціального стажу не менше 12 років 6 місяців, то судами попередніх інстанцій зазначено, що наявність такого стажу при відсутності загального страхового стажу не менше 30 років не є підставою призначати та виплачувати пенсію за віком відповідно до пункту 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2021 року, а справу направити на новий розгляд.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , звернувся 16 вересня 2020 року до відповідача із заявою про призначення пенсії.

11. Рішенням Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області від                      24 вересня 2020 року відмовлено у призначенні пенсії за віком на пільгових умовах відповідно до статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», у зв`язку з відсутністю необхідного страхового стажу - 30 років (визнано 29 років 06 місяців 23 дні) та підтвердженого вимогами законодавства стажу водія міського пасажирського транспорту - 12 років 6 місяців (визнано 8 років 11 місяців 11 днів).

12. Уважаючи бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо відмови в призначені пенсії за віком на пільгових умовах протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судом апеляційної інстанції прийнято рішення без урахування висновку Верховного Суду, викладеного у рішенні від 21 квітня 2021 року у зразковій справі № 360/3611/20.

14. Скаржник зазначає, що на час звернення як до відповідача, так і до суду діяло дві норми права, які регулювали спірні правовідносини, а саме пункт 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та пункт «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» (в редакції від 09 грудня 2012 року, чинній з моменту ухвалення рішення Конституційного Суду від 23 січня 2020 року 1-р/2020).

15. Обидві норми (пункт 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та пункт «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення») однаково на час звернення позивача за призначенням пенсії встановлювали підстави для призначення пенсії водіям трамваїв. 

16. Пункт 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» встановлював необхідний загальний стаж для чоловіків 30 років, а пункт «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» - 25 років. При цьому пункт «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» до прийняття рішення Конституційним Судом України 23 січня 2020 року 1-р/2020 була повністю уніфікованою з пунктом 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

17. Однак на час вирішення цієї справи в суді першої інстанції не було однозначної судової практики щодо того яка з цих норм підлягає застосуванню при визначенні права на пенсію, а коли було прийнято рішення Верховного Суду у зразковій адміністративній справі № 360/3611/20 судом апеляційної інстанції продубльовано рішення суду першої інстанції та проігноровано і позицію Конституційного Суду України і рішення Верховного Суду у зразковій справі.

18. Рішенням Верховного Суду у зразковій справі № 360/3611/20 вирішено, що оскільки збільшення цензу загального стажу визнано неконституційним у одній нормі, то і інша ідентична норма є неконституційною, а тому встановив необхідність застосування саме пункту «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» при визначенні права на пенсію водія трамваю.

19. Однак судом апеляційної інстанції цей висновок не враховано.

20. Головним управління Пенсійного фонду України в Житомирській області подано відзив  на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського оружного адміністративного суду від                   19 лютого 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2021 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

21. У преамбулі Закону України «Про пенсійне забезпечення» зазначено, що цей Закон відповідно до Конституції України гарантує всім непрацездатним громадянам України право на матеріальне забезпечення за рахунок суспільних фондів споживання шляхом надання трудових і соціальних пенсій. 

22. Згідно із статтею 2 Закону України «Про пенсійне забезпечення» за цим Законом призначаються трудові пенсії: до яких відносяться пенсії за віком; по інвалідності; в разі втрати годувальника; за вислугу років.

23. За приписами статті 12 Закону України «Про пенсійне забезпечення» право на пенсію за віком мають чоловіки - після досягнення 60 років і при стажі роботи не менше 25 років, жінки - після досягнення 55 років і при стажі роботи не менше 20 років.

24. Відповідно до пункту «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» в редакції, чинній до внесення змін Законом України від 02 березня 2015 року № 213-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення», на пільгових умовах мають право на пенсію за віком, незалежно від місця останньої роботи водії міського пасажирського транспорту (автобусів, тролейбусів, трамваїв) і великовагових автомобілів, зайнятих у технологічному процесі важких і шкідливих виробництв: чоловіки - після досягнення 55 років і при стажі роботи 25 років, в тому числі на зазначеній роботі не менше 12 років 6 місяців; жінки - після досягнення 50 років і при стажі роботи 20 років, в тому числі на зазначеній роботі не менше 10 років. 

25. Статтею 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» було передбачено зменшення пенсійного віку для чоловіків і жінок відносно загального пенсійного віку (60 років для чоловіків і 55 років для жінок) з урахуванням різниці між пенсійним віком у чоловіків і жінок на 10 років для працівників, зайнятих повний робочий день на підземних роботах, на роботах з особливо шкідливими і особливо важкими умовами праці, та на 5 років для працівників, зайнятих повний робочий день на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці; зменшення пенсійного віку та стажу для чоловіків і жінок стосовно загального пенсійного віку з урахуванням різниці між пенсійним віком у чоловіків і жінок на 5 років. 

26. Законом України від 02 березня 2015 року № 213-VІІІ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення», який набрав чинності з 01 квітня 2015 року, збільшено раніше передбачений пунктом «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» стаж роботи, який дає право на пенсію на пільгових умовах, зокрема, чоловікам з            25 років до 30 років. 

27. 09 липня 2003 року було ухвалено Закон України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

28. 03 жовтня 2017 року Верховною Радою України було ухвалено Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» № 2148-VIII, яким Закон України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» доповнено розділом XIV-1, який передусім, у контексті предмету спору, містить пункт 2 частини другої статті 114 такого змісту на пільгових умовах пенсія за віком призначається:
8) водіям міського пасажирського транспорту (автобусів, тролейбусів, трамваїв) і великовагових автомобілів, зайнятим у технологічному процесі важких і шкідливих виробництв, - після досягнення 55 років і за наявності страхового стажу: для чоловіків - не менше 30 років, у тому числі на зазначеній роботі не менше 12 років 6 місяців; для жінок - не менше 25 років, у тому числі на зазначеній роботі не менше 10 років.

29. Також зазначена норма передбачає зміст ідентичний пункту «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» в редакції Закону України від 02 березня 2015 року № 213-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» щодо підвищення на 5 років стажу роботи, який дає право виходу на пенсію на пільгових умовах. 

30. За конституційним поданням народних депутатів України Закон України від 02 березня 2015 року № 213-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» перевірявся на відповідність Конституції України. 

31. Рішенням Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 у справі                               1-5/2018(746/15) (далі Рішення № 1-р/2020) визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), стаття 13, частина друга статті 14, пункти «б» - «г» статті 54 Закону України «Про пенсійне забезпечення» від 05 листопада 1991 року № 1788-XII зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 02 березня 2015 року № 213-VIII (пункт 1 Рішення № 1-р/2020).

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

32. Отже, пенсія за віком на пільгових умовах є особливим видом пенсії, яка призначається конкретній особі на підставі наявного страхового стажу, залежить від праці такої особи в особливих умовах, певно визначений час, призначення якої має відбуватись при досягненні нижчого пенсійного віку. 

33. Позивач вважає, що за наявності необхідного стажу роботи та досягненням 55 років він має право на пенсію на пільгових умовах.

34. Натомість відповідач керується Законом України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (в редакції Закону № 2148-VIII), за яким стаж роботи, який дає право виходу на пенсію на пільгових умовах водіям міського пасажирського транспорту (автобусів, тролейбусів, трамваїв) і великовагових автомобілів, зайнятим у технологічному процесі важких і шкідливих виробництв становить 30 років.

35. У постанові від 03 листопада 2021 року (справа № 360/3611/20) Велика Палата Верховного Суду сформувала такий правовий висновок:
…. на час виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між нормами Закону № 1788-ХІІ з урахуванням Рішення № 1-р/2020 з одного боку, та Законом №1058-ІV - з іншого в частині віку набуття права на пенсію на пільгових умовах. Перший із цих законів визначав такий вік у 50 років, тоді як другий - у 55 років.
Оскільки норми названих законів регулюють одне і те ж коло відносин, Велика Палата Верховного Суду доходить висновку, що вони явно суперечать один одному. Таке регулювання порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від           04 листопада 1950 року, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника (див. пункт 56 рішення Європейського суду з прав людини від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України»). 
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 19 лютого 2020 року у справі 520/15025/16-а (провадження № 11-1207апп19, пункт 56) сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Отже, у цій справі застосуванню підлягають саме норми Закону № 1788-ХІІ з урахуванням Рішення № 1-р/2020, а не Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

36. Правовідносини у цій справі тотожні справі № 360/3611/20.

37. Для призначення пенсії за віком на пільгових умовах відповідно до пункту «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» мають водії міського пасажирського транспорту (автобусів, тролейбусів, трамваїв) і великовагових автомобілів, зайнятих у технологічному процесі важких і шкідливих виробництв чоловіки - після досягнення 55 років і при стажі роботи 25 років, в тому числі на зазначеній роботі не менше 12 років 6 місяців. 

38. Судом встановлено, що позивач має визначені пунктом «з» статті 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» (з урахуванням Рішення № 1-р/2020) вік та загальний трудовий стаж. Ці обставини не є спірними.

39. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що страховий стаж позивача складає 29 років 6 місяців 23 дня, що недостатньо для призначення пенсії за віком на пільгових умовах відповідно до пункту 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування». 

40. Наявність спеціального стажу не менше 12 років 6 місяців (водія міського пасажирського транспорту (автобусів, тролейбусів, трамваїв) і великовагових автомобілів, зайнятим у технологічному процесі важких і шкідливих виробництв) судами попередніх інстанцій не перевірялась, з посиланням на те, що наявність  такого стажу при відсутності загального страхового стажу не менше 30 років не є підставою призначати та виплачувати пенсію за віком відповідно до пункту 8 частини другої статті 114 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування».

41. Викладене дає підстави стверджувати про неповноту встановлення судами всіх обставин справи, що мають значення для правильного вирішення справи, що також вказує на непідтвердження відповідних обставин та фактів належними засобами та у передбачений чинним законодавством спосіб.

42. Згідно з статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

43.      Оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій вказаним вимогам не відповідають, оскільки судами, зокрема, не з`ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

44.      Отже, колегія суддів дійшла висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено принцип офіційного з`ясування всіх обставин справи, що призвело до ухвалення рішень, які не відповідають вимогам щодо законності і обґрунтованості.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

45. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

46. Зважаючи на вищезазначене, Суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

47. Під час нового розгляду справи судам слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Житомирського оружного адміністративного суду від 19 лютого 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2021 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  не оскаржується.  

Суддя-доповідач          Н.В.  Коваленко
       
Судді                                                                                                                 Я.О.  Берназюк

                                                                                                                                        В.М.  Шарапа