ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 липня 2022 року 
м. Київ
справа № 380/9646/21
адміністративне провадження № К/9901/35698/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Львівської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 (головуючий суддя: Обрізко І.М., судді: Макарик В.Я., Шинкар Т.І.) у справі №380/9646/21 за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання незаконною і скасування ухвали,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської міської ради (далі - відповідач), в якому просила визнати незаконними дії, а також визнати незаконною і скасувати ухвалу Львівської міської ради №123 «Про затвердження детального плану території у районі вулиць Л. Мартовича, І. Григоровича, Дж. Дудаєва», проголосовану на сесії Львівської міської ради 25.02.2021 депутатською більшістю (57 голосів) та підписану Львівським міським головою А.І. Садовим, оприлюднену на офіційному сайті ЛМР 11.03.2021.
Одночасно із позовною заявою позивачка подала заяву про забезпечення позову.
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 18.06.2021 відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 скасовано ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18.06.2021 і ухвалено нове рішення про задоволення заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.
Зупинено дію ухвали Львівської міської ради № 123 «Про затвердження детального плану території у районі вулиць Л. Мартовича, І. Григоровича, Дж. Дудаєва» до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.
Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18.06.2021.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 12.10.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судових справі між суддями визнаний новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 05.07.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Звернення із цим позовом до суду обумовлено незгодою позивачки із ухвалою Львівської міської ради від 25.02.2021 №123, якою було затверджено детальний план території у районі вулиць Л. Мартовича, І. Григоровича , Дж. Дудаєва м. Львова.
Одночасно із пред`явленням позову позивачка подала заяву про забезпечення позову, в якій просила суд забезпечити позов шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення міської ради до прийняття судового рішення у цій справі і набрання ним законної сили.
ІV. АРГУМЕНТИ ЗАЯВНИКА
Необхідність забезпечення позову обумовлено очевидною протиправністю, на думку позивачки, оскаржуваного у цій справі рішення Львівської міської ради від 25.02.2021 №123. Так, заявниця зазначила, що саме до компетенції Львівської міської ради відноситься винесення меж історичного ареалу м. Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення. Втім невиконання відповідачем цих повноважень тягне за собою порушення порядку використання та охорони земель у межах історичного ареалу м. Львова, які відповідно до приписів      статті 150 ЗК України      відносяться до особливо цінних земель; порушення порядку охорони культурної спадщини. Судовими рішеннями у справі №813/716/16 було зобов`язано міську раду винести в натурі межі історичного ареалу та віднести землі на території історичного ареалу до земель історико - культурного призначення. Проте, Львівська міська рада не виконує рішення суду у справі №813/716/16.
На думку позивачки, у випадку затвердження відповідачем Містобудівних умов та обмежень буде практично неможливо виконати рішення суду, якщо таке буде прийнято на користь позивачки, оскільки до цього часу будинок по АДРЕСА_1 може бути знесений. Початок будівельних робіт, наміри здійснити які уже задекларували забудовники, можуть завдавати невиправної шкоди інтересам позивачки, мешканцям суміжного будинку та об`єктам культурної спадщини, державі та територіальній громаді Львова.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що наведені заявницею обставини щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову (наявність ознак протиправності оскаржуваного у справі рішення міської ради) входять до предмету доказування у справі та потребують перевірки в ході розгляду справи по суті, а тому не можуть вважатися очевидними.
Місцевий суд зазначив, що вирішуючи питання про забезпечення позову необхідно враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
З огляду на те, що заявницею не наведено обставин та не подано доказів у підтвердження того, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист порушених прав позивачки; доказів в підтвердження очевидної протиправності спірної ухвали та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, такою ухвалою, місцевий суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову.
Апеляційний суд дійшов протилежного висновку та задовольнив заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову шляхом зупинення дії ухвали Львівської міської ради № 123 «Про затвердження детального плану території у районі вулиць Л. Мартовича, І. Григоровича, Дж. Дудаєва» до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.
Задовольняючи заяву про забезпечення позову апеляційний суд виходив з того, що наведені позивачкою аргументи свідчать про наявність законних та переконливих підстав для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України.
За позицією апеляційного суду існують очевидні підстави вважати, що невжиття заходів забезпечення позову призведе до загрози заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивачки і не тільки, а також, що для можливого відновлення прав, свобод та інтересів останніх, без вжиття таких заходів, необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Апеляційний суд констатував, що Львівською міською радою не вжито заходів щодо винесення меж історичного ареалу м. Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення, що тягне за собою порушення порядку використання та охорони земель у межах історичного ареалу м. Львова, які відповідно до приписів      статті 150 ЗК України      відносяться до особливо цінних земель (зокрема й місцевість обумовлена в спірних правовідносинах); порушення порядку охорони культурної спадщини. Також, вивчивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції зазначив, що по АДРЕСА_2 та №6 у Львові, по вул. Стефаника і Глібова відбуваються провалля та зсуви ґрунту, що вимагає предметного вивчення причин та наслідків будівництва багатоповерхового будинку в даному районі широким колом спеціалістів.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржуване рішення і залишити в силі ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18.06.2021 про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.
Касаційна скарга насамперед обґрунтована тим, що зупинення дії нормативно-правового акту як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акту. Водночас наведені позивачкою аргументи не свідчать про очевидну протиправність оскаржуваного акту, а ґрунтуються виключно на припущеннях. Та обставина, що судове рішення у справі №813/716/16 не виконане, не пов`язане із питанням правомірності оскаржуваної у цій справі ухвали Львівської міської ради № 123 від 25.02.2021, та жодним чином не підтверджує, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивачки, за захистом яких вона звернулася у цій справі.
За таких обґрунтувань, скаржник вважає, що наведені заявницею доводи не відповідають підставам забезпечення позову, встановленим статтею 150 КАС України, не підтверджують необхідність вжиття заходів забезпечення позову, а спрямовані на досягнення вирішення публічно-правового спору по суті без фактичного його розгляду по суті.
Позивачка подала відзив на касаційну скаргу, у якому наполягає на законності та обґрунтованості рішення суду апеляційної інстанції про забезпечення позову. За твердженнями позивачки, захист прав, свобод та інтересів останньої, а також інших мешканців територіальній громаді Львова стане неможливим без вжиття зазначених заходів забезпечення позову.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
Згідно зі статтею 151 КАС України, позов може бути забезпечено, зокрема, зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта, забороною відповідачу вчиняти певні дії.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Згідно із Рекомендацією №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Отже  інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
Водночас заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Одночасно колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
Також  згідно із частиною п`ятою статті 151 КАС України зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.
Отже, у справах про оскарження нормативно-правового акта, забезпечення позову шляхом зупинення такого нормативного документу допускається лише за умови встановлення очевидних ознак його протиправності та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.
Необхідність застосування заходів забезпечення позову у цій справі фактично обумовлено, за висновками апеляційного суду, можливістю незаконної забудови історичного ареалу м. Львова.
З цього приводу колегія суддів зазначає таке.
Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Частиною шостою статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
Пунктом 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як, зокрема, затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
У статті 4 КАС України визначено поняття «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
В пунктах 3 та 7 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Відповідно до положень статті 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3)   функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом.
Зміст наведених положень норм законодавства дає підстави стверджувати, що детальний план у межах населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, орган місцевого самоврядування визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Водночас контроль за дотриманням законодавства при розробці проектної документації та подальшої забудови, у тому числі історичного ареалу м. Львова,  здійснюють уповноважені орган, проте ці відносини не є предметом в цій справі. 
Відповідно, під час розгляду заяви позивачки про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії ухвали Львівської міської ради № 123 «Про затвердження детального плану території у районі вулиць Л. Мартовича, І. Григоровича, Дж. Дудаєва» суд повинен насамперед керуватися частиною п`ятою статті 151 КАС України та з`ясувати чи наявні очевидні ознаки протиправності оскаржуваного нормативно-правового акту та чи мають місце порушення прав, свобод або інтересів позивача внаслідок прийняття оскаржуваного нормативно-правового акту.
Проте, всупереч обов`язковим вимогам, встановленим частиною п`ятою статті 151 КАС України, апеляційний суд не зазначив про існування будь-яких очевидних ознак протиправності ухвали Львівської міської ради №123.
Також апеляційним судом не встановлено наявності обставин існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивачки до ухвалення рішення у цій справі.
За таких обставин, на переконання колегія суддів, вжиті судом апеляційної інстанції заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваної ухвали Львівської міської ради від 25.02.2021 №123 є передчасними. 
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Львівської міської ради задовольнити.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021 у справі №380/9646/21 скасувати.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 18.06.2021 у справі №380/9646/21 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                            С. М. Чиркін
                                                                                          А. А. Єзеров
                                                                                          В. М. Кравчук