ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року 
м. Київ
справа № 0740/966/18
адміністративне провадження № К/9901/15001/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л.,  Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.12.2018 (суддя Гаврилко С.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 (колегія суддів: Обрізко І.М., Іщук Л.П., Онишкевич Т.В.) у справі №0740/966/18 за позовом Фізичної особи-підпрємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Закарпатській області про визнання протиправною та скасування постанови,
УСТАНОВИВ:
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1  звернувся з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Закарпатській області про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЗК366/217/НД-СПТД-ФС-164 від 22.08.2018.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.12.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019,  позов задоволено.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідачем подано касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що при призначенні інспекційного відвідування відповідач діяв у відповідності до вимог законодавства. Відповідач посилаючись на Конвенцію Міжнародної організації праці «Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» 1947 року № 81, яка ратифікована Законом України від 08.09.2004 № 1985-ІV (далі - Конвенція №81) та визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, що свідчить про те, що проведення інформаційно-роз`яснювальної роботи з трудовим колективом позивача, за результатам якої складено доповідну записку, яка слугувала підставою для призначення інспекційного відвідування, відповідає вимогам законодавства. 
Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2019 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить в її задоволенні відмовити, а судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 26.07.2018 начальником відділу Управління Держпраці у Закарпатській області Турянським Я.І. на ім`я начальника Управління Держпраці у Закарпатській області подано доповідну записку, згідно якої повідомлено, що в ході проведення профілактичного відвідування, зокрема ФОП ОСОБА_1 може використовувати найманих працівників без оформлення трудових договорів, а саме залучає до роботи працівником інкубатора громадянина Арнольда на території, де здійснює підприємницьку діяльність, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 . З огляду на викладене, запропонував призначити інспекційне відвідування у ФОП ОСОБА_1 .
Згідно наказу начальника Управління Держпраці у Закарпатській області від 26.07.2018 № 139 про проведення інспекційних відвідувань, керуючись Положенням про Державну службу України з питань праці, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 96 від 11.02.2015, Конвенцією про інспекцію праці у промисловості і торгівлі № 81, ратифікованою Законом України № 1984 від 08.09.2004, Конвенцією про інспекцію праці в сільському господарстві № 129, ратифікованою Законом України № 1986-4 від 08.09.2004, Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 295 від 26.04.2017, пунктом 11 Положення про Управління Держпраці у Закарпатській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці № 75 від 22.06.2016, на підставі службової записки головного державного інспектора Халанти І.Ю. від 18.07.2018 року, службових записок головного державного інспектора Дудуша Е.В. від 24.07.2018 року, доповідної записки начальника відділу Турянського Я.І. від 26.07.2018 та листів ГУ ПФУ у Закарпатській області № 10202/04.03 та 10203/04.03 від 26.07.2018, начальнику відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість населення та інших нормативно-правових актів Турянському Я.І. необхідно було організувати проведення інспекційних відвідувань суб`єктів господарювання, в тому числі, ФОП ОСОБА_1 , АДРЕСА_1 щодо дотримання законодавства про працю при оформленні трудових відносин пункти 3.7; 3.9; 3.10 та керуючись Конвенціями про інспекцію праці пункти 7.12-7.24 акту інспекційного відвідування.
На підставі вказаного наказу видано направлення на проведення інспекційного відвідування № 880 від 01.08.2018.
02.08.2018 інспекторською групою, в складі начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів Управління Держпраці в Закарпатській області Турянського Я.І., головних державних інспекторів Лопіт І.І, та Севч В.Є., складено Акт про створення перешкоди, згідно якого, інспекторською групою здійснено спробу проведення інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 , за місцем здійснення господарської діяльності, птахоферма на околиці с. Петрово Виноградівського р-ну, приблизно о 10 годині. Проте, ФОП ОСОБА_1 необхідні для проведення перевірки документи надати відмовився, вхід на територію птахофабрики заборонив, чим створив перешкоду інспекційного відвідування.
Також 02.08.2018, головним державним інспектором Управління Держпраці у Закарпатській області Лопіт І.І. складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування № ЗК 366/217/НД, зі змісту якого вбачається, що інспекційне відвідування не можливо провести у зв`язку з ненаданням доступу до виробничих, службових, адміністративних приміщень суб`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця.
09.08.2018 начальником Управління Держпраці у Закарпатській області  прийнято рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу № ЗК366/217/НД-СПТД. Розгляд справи призначено на 21.08.2018.
22.08.2018 позивачем до управління Держпраці в Закарпатській області було подано заперечення (зауваження) на акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 02.08.2018  № ЗК366/217/НД, в якому було вказано, що обставини, викладені у акті щодо недопущення інспекторів Управління Держпраці у Закарпатській області до виробничих приміщень птахоферми на околиці с. Петрово, Виноградівського району Закарпатської області не відповідають дійсності. Інспектори мали вільний доступ до виробничих приміщень вказаної птахоферми, змогли їх оглянути та вільно пересуватися територією. Просив внести зміни до Акта про неможливість проведення інспекційного відвідування та виключити із нього положення про неможливість проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 .
Постановою від 22.08.2018 начальником Управління Держпраці у Закарпатській області накладено штраф у розмірі 372300 грн. за орушення, передбачене аб. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП.
Вважаючи постанову протиправною, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, задовольняючи позовні вимоги виходив з протиправності призначення інспекційного відвідування на підставі доповідної записки начальника відділу Турянського Я.І., складеної за результатами проведення профілактичного відвідування позивача, зважаючи на те, що така підстава не передбачена законодавством, зокрема пунктом 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295 (далі - Порядок №295), який визначає підстави для проведення інспекційного відвідування. 
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96, Державна служба України з питань праці (далі також - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування) регулює Порядок № 295.
Згідно з пунктом 3 Порядку № 295 інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад (далі - органи контролю), посадовими обов`язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - контрольні повноваження).
Контрольні повноваження інспектора праці підтверджуються службовим посвідченням встановленої Мінсоцполітики форми, що видається Держпраці.
Підстави для проведення інспекційного відвідування визначені пунктом 5 Порядку №295, а саме: інспекційні відвідування проводяться:
1) за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю;
2) за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин;
3) за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту;
4) за рішенням суду, повідомленням правоохоронних органів про порушення законодавства про працю;
5) за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознак порушення законодавства про працю;
6) за інформацією: Держстату та її територіальних органів про наявність заборгованості з виплати заробітної плати; ДФС та її територіальних органів про: невідповідність кількості працівників роботодавця обсягам виробництва (виконаних робіт, наданих послуг) до середніх показників за відповідним видом економічної діяльності; факти порушення законодавства про працю, виявлені у ході здійснення контрольних повноважень; факти провадження господарської діяльності без державної реєстрації у порядку, встановленому законом; роботодавців, що мають заборгованість із сплати єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування у розмірі, що перевищує мінімальний страховий внесок за кожного працівника; Пенсійного фонду України та його територіальних органів про: роботодавців, які нараховують заробітну плату менше мінімальної; роботодавців, у яких стосовно працівників відсутнє повідомлення про прийняття на роботу; роботодавців, у яких протягом місяця кількість працівників, що працюють на умовах неповного робочого часу, збільшилась на 20 і більше відсотків; працівників, які виконують роботи (надають послуги) за цивільно-правовими договорами в одного роботодавця більше року; роботодавців, у яких стосовно працівників відсутні нарахування заробітної плати у звітному місяці (відпустка без збереження заробітної плати без дотримання вимог Кодексу Законів про працю України та Закону України "Про відпустки"); роботодавців, у яких протягом року не проводилась індексація заробітної плати або сума підвищення заробітної плати становить менше суми нарахованої індексації; роботодавців, у яких 30 і більше відсотків працівників працюють на умовах цивільно-правових договорів; роботодавців з чисельністю 20 і більше працівників, у яких протягом місяця відбулося скорочення на 10 і більше відсотків працівників;
7) за інформацією профспілкових органів про порушення прав працівників, які є членами профспілки, виявлених в ході здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю.
Статтею 12 Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року «Про інспекцію праці у промисловості й торгівлі», що ратифікована Законом України від 08.09.2004 №1985-ІV (далі - Конвенція) передбачено, що інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: а) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та с) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: і) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; ІІ) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; ІІІ) зобов`язувати вивішувати об`яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; ІV) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
Частиною четвертою статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
В даному випадку таким нормативно-правовим актом є Порядок № 295, до якого відсилає стаття 259 КЗпП України, що визначає порядок проведення контролю за дотриманням законодавства про працю.
Відповідач вказує, що  Наказ про проведення інспекційного відвідування видано на підставі доповідної, в якій зазначено, що 25.07.2018 Турянським Я.І. проведено профілактичне відвідування ФОП ОСОБА_1 , під час якого стало відомо, що позивач може залучати до роботи працівників без оформлення трудових договорів.
Водночас із змісту доповідної записки вбачається, що начальником відділу Турянським Я.І. здійснено профілактичне відвідування ФОП ОСОБА_1 , в якому проведено інформаційно-роз`яснювальну роботу з питань трудового законодавства. Вказане оформлено відповідною довідкою. Підставою для здійснення профілактичного відвідування стало звернення громадянина Арнольда на гарячу лінію Держпраці про порушення позивачем законодавства про працю при оформлені трудових відносин, у тому числі стосовно заявника.
В ході розгляду справи  відповідачем не надано жодних доказів, які б підтвердили, що таке звернення мало місце, а також даних про особу, яка зверталася на гарячу лінію.
Разом з тим, відповідач посилається на те, що підставою для призначення інспекційного відвідування слугувала підстава, визначена пунктом 5 частини п`ятої Положення № 295, яка визначає, що інспекційні відвідування проводяться за повідомленням посадових осіб органів державного нагляду (контролю), про виявлені в ході виконання ними контрольних повноважень ознаки порушення законодавства про працю. Крім того, відповідач у касаційній скарзі вказує на положення Конвенції № 81, яка визначає право органу контролю приймати рішення щодо проведення інспектування.
Колегія суддів завертає увагу на те, що Конвенція визначає безумовне дискреційне повноваження інспектора самостійно приймати рішення щодо необхідності проведення інспектування того чи іншого роботодавця для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються.
Однак, такими повноваженнями інспектор наділений виключно в рамках здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, за наявності підстав визначених законодавством. В свою чергу, пункт 5 Порядку № 295 визначає перелік підстав для здійснення державного контролю, який є вичерпним.
Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що доповідна записка посадової особи органу контролю, яка слугувала підставою для призначення інспекційного відвідування позивача, не є належною підставою для призначення інспекційного відвідування згідно з пунктом 5 частини п`ятої Порядку №  295, оскільки ознаки порушення законодавства про працю виявлені органом контролю поза межами виконання ним контрольних повноважень. В силу положень пункту 2 Порядку № 295 контрольні повноваження здійснюються інспекторами праці у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань, профілактичні відвідування у формі інформаційно - роз`яснювальної роботи не входять до даного переліку.
До вказаного висновку дійшов Верховний Суд в постанові від 25.03.2019 у справі №  260/768/19.
Крім того, пунктом 33 Порядку № 295 визначено, що інспектор праці самостійно приймає рішення про необхідність відвідування роботодавця з метою інформування його та працівників про найбільш ефективні способи дотримання законодавства про працю, моніторингу стану його дотримання, у тому числі щодо оформлення трудових відносин.
За змістом пункту 5 Порядку № 295 інспекційне відвідування або рішення інспектора праці про відвідування роботодавця, передбачене пунктом 33 цього Порядку, підлягає повідомній реєстрації Держпраці чи її територіальним органом до початку його проведення.
Разом з тим, відповідачем не надано доказів щодо проведення відвідування позивача з підстав, визначених пунктом 33 Порядку № 295.
Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що інспекційне відвідування позивача здійснено відповідачем за відсутності передбачених законом підстав, що свідчить про його незаконність та відсутність правових наслідків за результатами проведення такого.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.12.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 залишити без змін.
Постанова суду є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                   А.Ю. Бучик

Судді                                                                                           Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук