П О С Т А Н О В А 
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  600/6564/21-а 
                                                     Головуючий суддя 1-ої інстанції - Брезіна Тетяна Миколаївна   
Суддя-доповідач -  Сушко О.О.   

05 травня 2022 року                                                                                                    м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Сушка О.О. 
суддів:  Мацького Є.М.  Залімського І. Г. , 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Чернівецької міської ради на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог - Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, 

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення 9 сесії Чернівецької міської ради VІІІ скликання від 28.09.2021 за №462; зобов`язати Чернівецьку міську раду затвердити позивачу проект землеустрою зі зміни цільового призначення та надати земельну ділянку за адресою АДРЕСА_1 площею 0,3752 га (кадастровий номер 7310136300:17:003:0202) в оренду для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.15) за рахунок земельної ділянки, яка знаходиться в орендному користуванні для будівництва та обслуговування будівлі торгівлі.
Відповідно до рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову.
Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що позивач є орендарем земельної ділянки площею 0,3752 га, наданої для обслуговування будівлі лазні, що на АДРЕСА_1 , що підтверджується договором оренди землі № 6496, укладеним 05.05.2010 між позивачем та Чернівецькою міською радою (далі відповідач).
Пунктом 12 рішення Чернівецької міської ради від 06.11.2018 за № 1487 позивачу надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,3752 га (кадастровий номер 7310136300:17:003:0202), в оренду на п`ять років для будівництва та обслуговування інших будівель торгівлі код 03.07.
Рішення прийнято на підставі висновку управління містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, яким засвідчується, що згідно з генеральним планом міста Чернівці (іншою містобудівною документацією) та статті 38 Земельного кодексу України, зазначена земельна ділянка відноситься до території громадських установ, у зв`язку із чим передача (надання) земельної ділянки відповідає містобудівній документації.
На виконання прийнятого відповідачем рішення та на замовлення позивача, сертифікованим інженером-землевпорядником розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності, цільове призначення якої змінюється з будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07) на для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (03.15). Розроблений проект землеустрою погоджено департаментом містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради (висновок від 13.12.2018 №04/01-08/3-05/4010) та містить висновок про розгляд документації із землеустрою від 15.01.2021 №771/82-21, виконаного ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області (за принципом екстериторіальності), яким встановлено, що проект землеустрою відповідає земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам.
Рішенням Чернівецької міської ради від 28.09.2021 за № 462 позивачу відмовлено у затвердженні проекту землеустрою зі зміни цільового призначення та наданні земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 площею 0,3752 га (кадастровий номер 7310136300:17:003:0202) в оренду для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.15) за рахунок земельної ділянки, яка знаходиться в орендному користуванні для будівництва та обслуговування будівлі торгівлі, у зв`язку із невідповідністю пункту 7 додатка А ДБН В.2.2-9:2018 та клопотанням Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області з питань дотримання вимог земельного законодавства за об`єктами земельною ділянкою від 21.12.2018 № 564-ДК/0063КВ/06/01-18.
Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для задоволення адміністративного позову.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, цільове призначення земельної ділянки це її використання за тим призначенням, яке визначене на підставі відповідної технічної документації із землеустрою та чинного законодавства.
Згідно статті 20 Земельного кодексу України віднесення до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Цільове призначення земельних ділянок встановлюється цими ж органами під час затвердження проекту землеустрою щодо їх відведення або інших проектів землеустрою.
При цьому встановлено, що позивач є орендарем земельної ділянки площею 0,3752га, наданої йому для обслуговування будівлі лазні, що на вул. Дзержика Корнелія, 53 в м. Чернівці на підставі укладеного договору оренди.
За змістом пункту 5.1 договору оренди 2010 року, цільове призначення земельної ділянки визначено, як землі іншої комерційної діяльності (код 1.11.6).
В силу пункту 10 додаткового договору №4/6496 від 16.10.2018р. до договору оренди землі від 05.05.2010р. цільове призначення земельної ділянки вже визначено, як землі для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07).
Частиною другою статті 20 Земельного кодексу України визначено, що зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Водночас, пунктом 12 рішення Чернівецької міської ради від 06.11.2018 р. №1487 позивачу надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,3752 га (кадастровий номер 7310136300:17:003:0202) в оренду на п`ять років для будівництва та обслуговування інших будівель торгівлі код 03.07.
При прийнятті цього рішення відповідач визначив можливість зміни цільового призначення земельної ділянки та підтвердив, що зміна її цільового призначення відповідає містобудівній документації.
Саме на підставі прийнятого відповідачем рішення, позивачем у сертифікованого інженера землевпорядника замовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності, цільове призначення якої змінюється з будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07) на для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.15).
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується у порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин).
Виготовлений проект землеустрою погоджено департаментом містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради на підставі висновку №04/01-08/3-05/4010 від 13.12.2018.
За принципом екстериторіальності розгляд документації із землеустрою здійснено Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області, згідно з висновком якого від 15.01.2021р. за №771/82-21, проект землеустрою відповідає земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам.
Відповідно до абзацу 8 частини 3 статті 20 Земельного кодексу України (в редакції, що діяла на час виникнення правовідносин) орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
За приписами частини 6 статті 186-1 Земельного кодексу України (в редакції, що діяла на час виникнення правовідносин) підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
Аналогічні приписи містить частина 8 статті 186 Земельного кодексу України (погодження і затвердження документації із землеустрою), яка чинна на момент прийняття оскаржуваного рішення.
Згідно ч.ч. 9, 10 ст.186 Земельного кодексу України Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, іншим суб`єктам, визначеним цією статтею, при погодженні та затвердженні документації із землеустрою забороняється вимагати: додаткові матеріали та документи, не включені до складу документації із землеустрою, визначеного Законом України "Про землеустрій"; надання погодження документації із землеустрою будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами чи організаціями, погодження яких не передбачено цією статтею; проведення будь-яких обстежень, експертиз чи робіт. Кожен орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, інший суб`єкт, визначений цією статтею, розглядає та погоджує документацію із землеустрою самостійно та незалежно від погодження такої документації іншими органами.
Висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб`єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження.
Отже, ст. 186 Земельного кодексу України передбачено два альтернативні варіанти рішень у формі рішення, які можуть бути прийняті відповідним органом, за результатами розгляду проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки: про затвердження цього проекту або про відмову в його затвердженні.
З матеріалів справи встановлено, що розроблений проект землеустрою щодо зміни цільового призначення спірної земельної ділянки відповідає вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою та містобудівної документації, оскільки погоджений уповноваженими органами у встановленому законом порядку, а тому передбачені законом підстави для відмови у його погодженні відповідачем відсутні.
Тобто, єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов`язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Підстави відмови, зазначені відповідачем в оскаржуваному рішенні не відповідають підставам, визначеним частиною шостою статті 186-1 Земельного кодексу України (чинна на момент виготовлення проекту землеустрою) та частині восьмій статті 186 Земельного кодексу України.
Протиправність та обґрунтованість неправомірності прийнятого відповідачем рішення, яким відмовлено у затвердженні проекту землеустрою зі зміни цільового призначення спірної земельної ділянки, узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною ним у постанові від 22.04.2021р. у справі №369/10418/17.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України норми статті 20 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Відтак встановлено, що позивачем дотримано усі вимоги Земельного кодексу України для затвердження відповідачем проекту землеустрою зі зміни цільового призначення земельної ділянки. Однак відповідачем було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою зі зміни цільового призначення та наданні земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 площею 0,3752га (кадастровий номер 7310136300:17:003:0202) в оренду для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.15) за рахунок земельної ділянки, яка знаходиться в орендному користуванні для будівництва та обслуговування будівлі торгівлі.
При цьому, є необґрунтованими доводи відповідача щодо підстав відмови у затвердженні проекту відведення зв`язку із невідповідністю пункту 7 додатку А ДБН В.2.2-9:2018 та наявністю клопотання Головного управління Держгеокадастру у Чернівецькій області від 21.12.2018 за № 564-ДК/0063КВ/06/01-18 у зв`язку з наступним.
Пунктом 12 рішення Чернівецької міської ради від 06.11.2018 № 1487 позивачу надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,3752 га (кадастровий номер 7310136300:17:003:0202), в оренду на п`ять років для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (03.15) за рахунок орендованої земельної ділянки для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07).
Вказане рішення міської ради було прийнято на підставі висновку управління містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, яким засвідчується, що згідно з генеральним планом міста Чернівці (іншою містобудівною документацією) та статті 38 Земельного кодексу України, зазначена земельна ділянка відноситься до території громадських установ, у зв`язку із чим передача (надання) земельної ділянки відповідає містобудівній документації.
Розом з тим встановлено, що під час формування земельної ділянки розробник документації при визначенні виду її цільового призначення виходив з рішення Чернівецької міської ради від 06.11.2018 №1487, яким позивачу надано дозвіл на складання проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 , площею 0,3752 га (кадастровий номер 7310136300:17:003:0202) в оренду для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.15) за рахунок земельної ділянки, яка знаходиться в орендному користуванні для будівництва та обслуговування будівлі торгівлі.
Отже, розробник документації діяв відповідно до рішення Чернівецької міської ради від 06.11.2018 № 1487 та порушень вимог чинного земельного законодавства не здійснив. При цьому, суд зазначає, що розробник документації не міг, і не мав передбачати те, що Чернівецька міська рада змінить підходи щодо прийняття рішення про затвердження документації із землеустрою. Рішення органу місцевого самоврядування мають бути послідовними і прогнозованими, що відповідає принципу юридичної певності.
З приводу клопотання Держгеокадастру у Чернівецькій області про скасування рішення міської ради від 06.11.2018 № 1487 про надання позивачу дозволу на зміну цільового призначення земельної ділянки, то юридичним управлінням Чернівецької міської ради надано відповідь за №696-юр в якій вказано про відсутність підстав для скасування рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення спірної земельної ділянки, оскільки на підставі такого рішення у позивача виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктивного права та охоронюваного законом інтересу.
Водночас, доводи відповідача стосовно того, що у позивача закінчився строк дії договору оренди є безпідставними, оскільки суд перевіряє правомірність дій відповідача на час прийняття оскаржуваного рішення. Судом встановлено, що на час надання позивачем на погодження проекту землеустрою строк дії договору не закінчився, тому й не існувало підстав для відмови з цих підстав і не приймалось рішення щодо відмови у погодженні із наведенням таких доводів.
Щодо позовної вимоги про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою зі зміни цільового призначення та надання земельної ділянку в оренду для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови за рахунок земельної ділянки, яка знаходиться в орендному користуванні для будівництва та обслуговування будівлі торгівлі, слід зазначити, що згідно норм Земельного кодексу України єдиною підставою для відмови у затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
В свою чергу, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
В силу п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.
Частиною 4 ст. 245 КАС України передбачено, що суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Згідно практики Верховного Суду, викладеної у постановах від 06.03.2019 у справі №1640/2592/18, від 06.03.2019 у справі № 1640/2594/18, від 05.03.2019 у справі № 818/1817/17, від 31.01.2019 у справі № 815/2488/17, від 28.08.2018 у справі № 806/5280/15, від 24.01.2020 у справі № 316/979/18, від 16.09.2021 у справі №260/18/19, належним способом захисту поновлення прав є зобов`язання суб`єкта владних повноважень затвердити проект землеустрою.
У даних правовідносинах за результатами встановлених обставин по справі, єдиним законним рішенням суб`єкта владних повноважень при дотриманні позивачем вимог, визначених земельним законодавством і наявності погоджень проекту землеустрою було затвердження проекту землеустрою. Встановлено, що відповідачем надано дозвіл позивачу на розробку проекту землеустрою рішенням 64 сесії VII скликання Чернівецької міської ради №1487 від 06.11.2018, позивачем замовлено та проектною організацією проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки цільове призначення, якої змінюється з для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07) на для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (код 03.15). В свою чергу проект землеустрою погоджено висновком Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради від 13.12.2018 №04/01-08/3-05/4010 про зміну цільового призначення земельної ділянки та висновком про розгляд документації із землеустрою від 15.01.2021 №771/82-21, виконаного ГУ Держгеокадастру у Закарпатській області (за принципом екстериторіальності).
Наявність правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України та статті 186 Земельного кодексу України норми статті 20 Земельного кодексу України не містять.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Чернівецької міської ради залишити без задоволення, а рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 02 березня 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
          
Головуючий	 	 	Сушко О.О.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Мацький Є.М.    Залімський І. Г.