ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 серпня 2022 року	Львів	Справа № 260/20/19 пров. № А/857/9433/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

судді-доповідача:                                                  Гінди О.М.,
суддів:                                                                      Ніколіна В.В.,  Пліша М.А., 

за участю секретаря судових засідань –                     Михальської М.Р.,  

розглянувши у судовому засіданні апеляційну скаргу Ужгородської міської ради на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року (головуючий суддя: Микуляк П.П., місце ухвалення - м. Ужгород, дата складення повного тексту судового рішення – 30.12.2021) у справі за адміністративним позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи 30» до Ужгородської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, –

встановив:

Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи 30», 02.01.2019 звернулося до суду з позовом, в якому, просило визнати протиправним та скасувати рішення Ужгородської міської ради від 28 серпня 2018 року № 1212 «Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги».
Обґрунтовує позов тим, що оскаржуване рішення позивач вважає протиправним, оскільки жодної з підстав передбачених Порядком № 290 та ДБН Б.1.1-14:2012 для внесення змін до детального плану території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги не було, у зв`язку з чим оскаржуване рішення позивач вважає незаконним та таким, що підлягає скасуванню.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Ужгородської міської ради від 28 серпня 2018 року № 1212  «Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги».
Визнано протиправним та скасовано рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року № 1404 «Про відмову у надані дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку  Проспект Свободи 30»  земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30.
Зобов`язано Ужгородську міську раду надати Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30.
Із цим рішенням суду першої інстанції не погодився відповідач та оскаржив в апеляційному порядку. Вважає його необґрунтованим, таким, що прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому просить скасувати рішення та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Обґрунтовуючи апеляційні вимоги, посилається на те, що суд під час розгляду справи, безпідставно вийшов за межі позовних вимог, визнавши протиправним та скасувавши рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року № 1404 про відмову у надані дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку  «Проспект Свободи, 30»  земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30 та зобов`язав Ужгородську міську раду надати Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» дозвіл на розробку проєкту землеустрою, оскільки, позивач не обирав вказаного способу захисту. Вийшовши за межі позовних вимог, суд першої інстанції не врахував іншу процедуру для оскарження актів індивідуальної дії, яка є відмінною від оскарження нормативно-правових актів. Крім того, оскаржуваний нормативно-правовий акт не порушує прав позивача.
Відповідач, 08.08.2022 подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просив, апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишити без змін. 
Представник позивача Ігнатенко С.С. у судовому засіданні, яке проведено у режимі відеоконференції, просив апеляційну скаргу відхилити, а рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Представник відповідача у судове засідання не з`явився, хоча належним чином був повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, його участь у судовому засіданні обов`язковою не визнавалась. Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України неявка представника відповідача не перешкоджає апеляційному розгляду справи. 
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що  відповідачем було порушено порядок внесення змін до вже затвердженого детального плану території, тобто прийнятим рішенням внесені зміни без створення проєкту та його обговорення.
Крім цього, суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог та враховуючи, що судом встановлено порушення прав позивача, відсутність передбачених законом підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, вважав, що з метою захисту прав та інтересів позивача, належить зобов`язати відповідача надати Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням Ужгородської міської ради від 06 квітня 2018 року № 1050 «Про затвердження містобудівної документації» затверджено містобудівну документацію детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги.
Однак, 19 квітня 2018 року колективним зверненням за № 01-11/2405 депутати Ужгородської міської ради повідомили про численні скарги мешканців будинків 20, 22, 24, 26, 28, 30, 34, 36, 38, 40 по пр. Свободи, вул. Перемоги (Капушанської), 35, вул. К. Вільмоша, 13, 15 та з проханням розглянути можливість внесення змін до рішення міської ради 06.04.2018 № 1050 «Про затвердження містобудівної документації» або внесення змін до нього. До вказаного звернення додано копію колективної заяви мешканців багатоквартирних будинків та їх представників (голів ОСББ) будинків: по вул. Перемоги 35, Вілмоша Ковача 13,15; проспекту Свободи 20, 24, 28, 38, 32, 22.
Враховуючи вищевказане звернення, розпорядженням міського голови 15.05.2018 № 210, утворено робочу групу з метою врегулювання ситуації щодо визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови по проспекту Свободи, вулицях Вілмоша Ковача і Перемоги.
У подальшому, з урахуванням висновків робочої групи (відповідно до Протоколу засідання від 16.10.2018) прийняте рішення XXVI сесії VII скликання Ужгородської міської ради від 28.08.2018 № 1212 «Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги».
Згідно резолютивної частини вказаного рішення визначено: внести зміни до детального плану території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги, затвердженого рішенням міської ради від 06.04.2018 № 1050 «Про затвердження містобудівної документації». Пунктом 2 вказаного рішення вирішено: «замовнику (управлінню містобудування та архітектури) організувати розроблення містобудівної документації у порядку, визначеному наказом Мінрегіонбуду 16.11.2011 № 290, забезпечити проведення громадських слухань та подати на затвердження міською радою».
Вказане рішення позивач вважає протиправним з огляду на те, що жодної з підстав передбачених Порядком № 290 та ДБН Б.1.1-14:2012 для внесення змін до детального плану території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги не було у зв`язку з чим звернувся до суду за захистом порушених прав та інтересів.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» 17.02.2011 № 3038-VI (далі Закону № 3038-VI), встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Пунктами 3, 7 ст. 1 Закону № 3038-VI визначено, що:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території;
- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
Відповідно до ст. 19 Закону № 3038-VI, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
Аналіз положень статті 19 Закону № 3038-VI надає суду апеляційної інстанції підстави для висновку, що детальний план, у межах населеного пункту, містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Це, зокрема, сукупність обов`язкових вимог до розвитку, планування, забудови та іншого використання певної території населеного пункту. Затверджуючи своїм рішенням детальний план у межах населеного пункту, місцева рада визначає стратегію планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу є їхнє коло, адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установлюються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати юридичне значення). Рішення місцевої ради щодо затвердження детального плану у межах населеного пункту та внесення змін у детальний план стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, забудовників, якими можуть виступати як фізичні, так і юридичні особи. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб є ознакою нормативності.
Відповідно до ч. ч. 1-3 ст. 21 Закону № 3038-VI детальні плани територій підлягають громадським слуханням.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проєктів такої документації забороняється.
Сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; оприлюднення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проєктів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проктів містобудівної документації на місцевому рівні.
Згідно ч. ч. 5-6 ст. 21 Закону № 3038-VI, пропозиції громадськості подаються у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, який не може становити менш як 30 днів з дня оприлюднення проєкту містобудівної документації на місцевому рівні.
Пропозиції, подані після встановленого строку, не розглядаються.
Громадські слухання щодо проєктів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дня оприлюднення проєкту містобудівної документації на місцевому рівні.
Проаналізувавши вищенаведену норму, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що чинним законодавством чітко передбачено процедуру прийняття рішень органом місцевого самоврядування щодо затвердження детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Зокрема, внесенню змін до затвердженого детального плану території має передувати розроблення і оприлюднення містобудівної документації та громадське обговорення.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що Ужгородська міська рада 28 серпня 2018 року, враховуючи висновки робочої групи щодо визначення прибудинкових територій багатоквартирної забудови, прийняла рішення про внесення змін до детального плану території, затвердженого рішенням міської ради № 1050 від 06 квітня 2018 року.
Однак, відповідачем було порушено процедуру внесення змін до затвердженого детального плану території, оскільки оспорюваним рішенням, внесено зміни без оприлюднення проєкту містобудівної документації та його обговорення.
Враховуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення Ужгородської міської ради від 28 серпня 2018 року № 1212 «Про внесення змін у детальний план території, обмеженої проспектом Свободи та вулицями Марії Заньковецької, Вілмоша Ковача, Перемоги» підлягає скасуванню, оскільки таке прийнято з порушенням вимог ст. 21 Закону № 3038-VI.
Суд апеляційної інстанції відхиляє доводи скаржника,  які викладені ним у апеляційній скарзі про те, що оскаржуваним рішенням міської ради не порушуються права та/або охоронювані законом інтереси позивача, оскільки не створюють жодних правових наслідків у вигляді виникнення, зміни чи припинення його прав та не породжують для нього будь-яких обов`язків. 
Оскільки, позивач ОСББ  «Проспект Свободи 30», відповідно до вимог Закону України  «Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку»,  здійснює користування прибудинковою територією, яка визначається саме на підставі генерального плану та детального плану території.
Отже, внесення змін до зазначеної містобудівної документації прямо впливає на охоронювані законом права та інтереси позивача.
ОСББ  «Проспект Свободи 30»  звернулось із адміністративним позовом в інтересах співвласників багатоквартирного будинку з метою захисту їх прав у сфері забезпечення благоустрою у житловому районі, який, на думку позивача, порушено прийняттям оскаржуваного рішення, а також виходячи з того, що обмеження права позивача на звернення до суду у цій справі не переслідує легітимну мету, оскільки за таких обставин правомірність рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого у важливій сфері суспільних правовідносин, а саме - благоустрою території населеного пункту, залишиться поза судовим контролем, суд вважає, що за даних обставин позивач має право на захист у судовому порядку.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції зауважує, що суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог та визнав протиправним та скасував рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року № 1404 про відмову у надані дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку  «Проспект Свободи 30»  земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30 та зобов`язав Ужгородську міську раду надати Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30.
Суд апеляційної інстанції вважає, що рішення суду першої інстанції у цій частині підлягає скасуванню, з огляду на наступне.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що позивач у цій адміністративній справі не оскаржував рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року № 1404 та не заявляв вимог зобов`язати Ужгородську міську раду надати Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30.
А тому, з доводами суду першої інстанції, що з метою захисту прав та інтересів позивача, належить скасувати рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року № 1404 та зобов`язати відповідача надати Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30, суд апеляційної інстанції не погоджується.
Встановлюючи правило, що суд розглядає адміністративну справу в межах позовних вимог, ч. 2 ст. 9 КАС України передбачено виключення, у вигляді можливості у суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Однак, такі повноваження суду щодо визначення меж розгляду адміністративної справи є субсидіарними, вони не можуть змінювати предмет спору, а лише стосуються обсягу захисту порушеного права. 
Аналогічні правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 07 лютого 2020 року у справі № 826/11086/18.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що належними способами захисту є такі, які прямо передбачені законом або спеціальною нормою, аналіз якої надає змогу обрати такий спосіб захисту, який забезпечує виконання її приписів. Визначення ефективного судового захисту, пов`язане з відповідним змістом заявлених позовних вимог.
Разом з тим, як вже встановлено вище судом апеляційної інстанції, позивач у цій справі не обирав спосіб захисту у вигляді скасування рішення від 18 січня 2019 року № 1404 та зобов`язання надати дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30.
Крім того, вийшовши за межі позовних вимог, суд першої інстанції не зважив на те, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж для оскарження актів індивідуальної дії, яким є зокрема рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року № 1404 про відмову у надані дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи 30». Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції, допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи та неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправним та скасування рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року № 1404 про відмову у надані дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи 30» земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 та зобов`язати Ужгородську міську раду надати Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 .
У решті рішення суду першої інстанції необхідно залишити без змін, оскільки суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Згідно приписів  ст. 139 КАС України  підстав для стягнення судових витрат не має.

Керуючись ст. ст. 310, 317, 321, 322, 325, 328, КАС України, суд –

постановив:

апеляційну скаргу Ужгородської міської ради задовольнити частково. 
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року у справі № 260/20/19 в частині визнання протиправним та скасування рішення Ужгородської міської ради від 18 січня 2019 року № 1404 про відмову у надані дозволу на розробку прєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи 30» земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30, та зобов`язати Ужгородську міську раду надати Об`єднанню співвласників багатоквартирного будинку «Проспект Свободи, 30» дозвіл на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,3850 га для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку по пр. Свободи, 30 скасувати.
У решті рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2021 року у справі № 260/20/19 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач:                                                                      О.М. Гінда

Судді:                                                                                          В.В. Ніколін

                                                                                                    М.А. Пліш

Повне судове рішення складено   19.08.2022