ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 травня 2022 року	Львів	Справа № 460/13399/21 пров. № А/857/3977/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді                                                  Заверухи О.Б.,
суддів                                                                      Гінди О.М., Ніколіна В.В., 
за участю секретаря судового засідання                    Юрченко М.М.,
представника відповідача                                        Терехової В.П.,
представника третьої особи                                     Процун О.О.,

розглянувши у судовому засіданні (в режимі відеоконференції) в м. Львові апеляційну скаргу Департаменту соціального захисту та гідності Виконавчого комітету Вараської міської ради та заяву Вараської міської ради про приєднання до апеляційної скарги на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду   від 12 січня 2022 року про заміну відповідача у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту соціального захисту та гідності Виконавчого комітету Вараської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Вараська міська рада     про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,-

суддя (судді) в суді першої інстанції – Дорошенко Н.О., 
час ухвалення рішення – не зазначено, 
місце ухвалення рішення – м. Рівне, 
дата складання повного тексту рішення –  14 січня 2022 року,

В С Т А Н О В И В:

28 вересня 2021 року ОСОБА_1 звернулася в суд з адміністративним позовом до Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради, в якому просила: визнати протиправним та скасувати наказ  № 130-к від 30 серпня 2021 року  «Про звільнення ОСОБА_1 »; поновити її на роботі на посаді спеціаліста відділу персоніфікованого обліку осіб, які мають право на пільги Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Вараської міської ради; стягнути на її користь заробітну плату за час вимушеного прогулу з 01 вересня 2021 року по день прийняття рішення суду.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що відповідно до наказу № 130-к від 30 серпня 2021 року її було звільнено з посади спеціаліста відділу персоніфікованого обліку осіб, які мають право на пільги Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради у зв`язку з ліквідацією управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради за пунктом 1 статті 40 КЗпП України. Вважає своє звільнення незаконним, оскільки відповідач не виконав свого обов`язку ознайомити її з переліком усіх вакантних посад, рівнозначній тій, яку вона займала, або нижчу, за її згодою. Звертає увагу, що у даному випадку відбулась реорганізація, а не ліквідація управління.
Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року клопотання представника позивача задоволено. Замінено відповідача у справі № 460/13399/21 Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради (код ЄДРПОУ 22575178) його правонаступником – Департаментом соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради (майдан Незалежності, 1, м. Вараш, Рівненська область, 34400; код ЄДРПОУ 44383982). Залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Вараську міську раду (майдан Незалежності, 1, м. Вараш, Рівненська область, 34400; код ЄДРПОУ 35056612).
Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що оскільки з 04 січня 2022  року Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради припинено, тому відповідно, не може здійснювати права та виконувати обов`язки сторони у справі, а відтак, і відповідати за зобов`язання, які на нього покладені, в тому числі й судовими рішеннями, оскільки таке повноваження у зазначеній сфері набуто іншим органом, яким є Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради. Відтак, у спірних правовідносинах Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради є правонаступником Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради.
Не погодившись з постановленою ухвалою, Департамент соціального захисту та гідності Виконавчого комітету Вараської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану ухвалу в частині заміни відповідача управління соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради його правонаступником – Департаментом соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради.
Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржувана ухвала є незаконною та необґрунтованою, прийнятою з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення заяви про заміну відповідача. Зокрема, зазначає, що ліквідація – це одна з форм припинення юридичної особи, при якій припиняються всі її права та обов`язки, яка здійснюється без переходу прав і обов`язків установи, що ліквідується, до інших осіб, тобто без правонаступництва. Вказує, що Департамент було включено в мережу розпорядників коштів державного бюджету, як новостворену юридичну особу. Звертає увагу на те, що в жодному з прийнятих рішень Вараської міської ради не зазначено, що новоутворений Департамент є правонаступником якогось виконавчого органу ради.
Представником позивача подано відзив на апеляційну скаргу в якому зазначено, що суд першої інстанції прийшов до вірного висновку, що ліквідація юридичної особи публічного права, на відміну від ліквідації юридичних осіб приватного права, має певні особливості, що обумовлені відмінностями в їхньому правовому статусі. Вказує, що на даний час держава не відмовилась від виконання відповідних державних програм із соціального захисту населення, реалізацію яких на території Вараської міської ради  здійснювало Управління. Стверджує, що завдання і функції, які були покладені на Управління, перейшли до Департаменту соціального захисту та гідності Виконавчого комітету Вараської міської ради.
В судовому засіданні представник відповідача та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача апеляційну скаргу  підтримали, в своїх поясненнях покликались на доводи в ній викладені.
Позивач явку повноважного представника в судове засідання не забезпечив, належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до ч. 2   ст. 313 Кодексу адміністративного судочинства України   (далі –   КАС України) не перешкоджає розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, дослідивши обставини справи, доводи апеляційної скарги, заяви про приєднання до апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, пунктом 1 рішення Вараської міської ради від 14 квітня 2021 року № 309 створено юридичну особу – Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради, а пунктом 2 – затверджено Положення про Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради (а.с.20).
15 квітня 2021 року проведено державну реєстрацію юридичної особи Департаменту соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради (код ЄДРПОУ 44383982), про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис за № 1006061020000000611 (а.с.19).
Пунктом 1 рішення Вараської міської ради від 28 травня 2021 року № 383 вирішено припинити юридичну особу публічного права – Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради (код ЄДРПОУ 22575178), місцезнаходження якої: 34400, Рівненська область, місто Вараш, майдан Незалежності, 1, шляхом ліквідації (а.с.35-36).
За змістом інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (станом на час розгляду заяви) Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради як юридична особа з 04 січня 2022 року припинене (запис №1006061110016000219) (а.с.57).
Приймаючи оскаржувану ухвалу суд першої інстанції прийшов до висновку про наявність підстав для процесуального правонаступництва у справі на підставі статті 52 КАС України.
Колегія суддів погоджується з обґрунтованістю такого висновку суду першої інстанції з наступних підстав.
Згідно зі статтею 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Відповідно до частин 1, 5 статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.
Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Колегія суддів зазначає, що публічне правонаступництво органів державної влади (органів місцевого самоврядування) є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому, обов`язок по відновленню порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід щодо переходу до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, або органу місцевого самоврядування, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави (територіальної громади), стороною є сама держава (орган місцевого самоврядування) в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави (органу місцевого самоврядування), які реалізовувались ліквідованим органом, не можуть бути припинені і підлягають передачі іншим державним органам (органам місцевого самоврядування), за виключенням того випадку, коли держава (орган місцевого самоврядування) відмовляється від таких функцій взагалі.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17) та від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).
Отже, правонаступництво в сфері управлінської діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.
У такому випадку також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама по собі має бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.
Вищезазначене узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 08 грудня 2021 у справі № 9901/348/19.
Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі Чуйкіна проти України (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих .
Колегія суддів зазначає, що коли відбувається публічне правонаступництво, вирішальним є встановлення факту переходу повністю чи частково функцій (адміністративної компетенції) від одного суб`єкта владних повноважень до іншого.
Суд апеляційної інстанції також враховує правову позицію Верховного Суду України, висловлену у постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11), від 16 жовтня 2012 року (справа № 21-267а12) та від 27 травня 2014 року (справа № 21-108а14), за змістом яких при вирішенні спорів щодо поновлення на роботі працівників юридичної особи публічного права, про ліквідацію яких було прийнято рішення, належить, крім перевірки дотримання трудового законодавства щодо таких працівників, з`ясовувати фактичність такої ліквідації (чи мала місце у цьому випадку реорганізація). При вирішенні зазначеної категорії спорів підлягає оцінці і правовий акт, що став підставою ліквідації, зокрема: припинено виконання функцій ліквідованого органу чи покладено виконання цих функцій на інший орган.
Верховний Суд України також роз`яснив, що ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їх передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
Судом першої інстанції встановлено, що пунктом 1 рішення Вараської міської ради від 14 квітня 2021 року № 309 створено юридичну особу - Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради, а пунктом 2 – затверджено Положення про Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради.
15 квітня 2021 року проведено державну реєстрацію юридичної особи Департаменту соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради (код ЄДРПОУ 44383982), про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис за №1006061020000000611.
Відповідно до підпункту 5.4 пункту 5 рішення Вараської міської ради від 28 травня 2021 № 383 ліквідаційній комісії юридичної особи публічного права – Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради доручено вжити заходів щодо проведення інвентаризації майна, особових справ, особових рахунків отримувачів соціальних допомог, компенсацій та інших виплат Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради, з подальшою передачею їх Департаменту соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради (код ЄДРПОУ 44383982) (а.с.53, зворот).
Рішенням Вараської міської ради № 605 від 20 серпня 2021 року «Про безоплатну передачу майна з балансу управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Вараської міської ради на баланс Департаменту соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради» майно, яке перебувало на балансі Управління, передано на баланс Департаменту соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради.
Розділом 2 Положення про Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради визначено, що завданням Департаменту є, зокрема, забезпечення реалізації державної політики у сфері соціально-трудових відносин, оплати і належних умов праці, зайнятості населення; у сфері соціальної підтримки та надання соціальних послуг вразливим верствам населення, зокрема особам похилого віку, з інвалідністю, ветеранам війни (в тому числі учасникам антитерористичної операції, операції об`єднаних сил), особам, на яких поширюється чинність законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» та «Про жертви нацистських переслідувань», громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, сім`ям з дітьми, багатодітним, молодим сім`ям, сім`ям та особам, які перебувають у складних життєвих обставинах, малозабезпеченим, внутрішньо переміщеним особам, іншим категоріям осіб, які згідно із законодавством України мають право на пільги та отримання житлових субсидій; виконання програм і заходів у сфері соціального захисту населення, спрямованих на покращення становища сімей, забезпечення оздоровлення та відпочинку дітей; забезпечення рівних прав і можливостей для участі жінок і чоловіків у політичному, економічному та культурному житті, протидії дискримінації за ознакою статі та торгівлі людьми; організація на території Вараської міської територіальної громади надання соціальних послуг (соціальне обслуговування), тощо.
Судом першої інстанції встановлено, що вказані завдання відповідають меті та основним завданням Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради, закріпленим в Положенні про Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради, затвердженого п. 2 рішення Вараської міської ради від 09 червня 2017 року № 819.
У рішенні Вараської міської ради від 28 травня 2021 року № 383 «Про припинення юридичної особи публічного права - Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради шляхом ліквідації» не наведено жодного обгрунтування, відповідно до якого вирішено припинити юридичну особу публічного права, не вказано, що держава відмовилась від виконання державних програм соціального захисту населення, виконання яких забезпечувалось Управління.
Викладене свідчить про те, що відбулося повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого суб`єкта, яке свідчить про правонаступництво в сфері управлінської діяльності органу праці та соціального захисту населення територіальної громади міста Вараш (публічне правонаступництво).
З огляду на викладені обставини, суд апеляційної інстанції зазначає, що держава не відмовилась від виконання завдань і функцій держави щодо соціального захисту населення, які виконувались Управлінням праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради,  вказані завдання і функції згідно з рішенням Вараської міської ради від 14 квітня 2021 року № 309 закріплені за Департаментом соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради. 
Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що у спірних правовідносинах Департамент соціального захисту та гідності виконавчого комітету Вараської міської ради є правонаступником Управління праці та соціального захисту населення Виконавчого комітету Вараської міської ради.
За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржувану ухвалу слід залишити без змін.
Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 310, ст. 312, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 328 КАС України, суд –

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту соціального захисту та гідності Виконавчого комітету Вараської міської ради та заяву Вараської міської ради про приєднання до апеляційної скарги залишити без задоволення.
Ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду   від 12 січня 2022 року про заміну відповідача у справі № 460/13399/21 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення, шляхом подання касаційної скарги до Верховного Суду. 

Головуючий суддя	 	О. Б. Заверуха 	
судді	 	О. М. Гінда 	
 	 	В. В. Ніколін  	
Повне судове рішення складено 03 травня 2022 року.