Ухвала
 
23 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 372/4154/18
провадження № 61-666св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Фаловської І. М. (суддя -доповідач),
суддів: Карпенко С. О., Мартєва С. Ю., Сердюка В. В., Стрільчука В. А., 
учасники справи:
позивач - перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації,
відповідачі: Обухівська районна державна адміністрація Київської області, ОСОБА_1 ,
треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якої діє адвокат Грибов Дмитро Ігорович, на постанову Київського апеляційного суду від 15 грудня 2020 року у складі колегії суддів: Сушко Л. П., Іванової В. І., Сліпченка О. І.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2018 року перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації звернувся до суду з позовом до Обухівської районної державної адміністрації Київської області, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 ,       ОСОБА_3 , про визнання недійсним розпорядження та витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. 
Позов мотивований тим, що розпорядженням Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року № 506 «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність
56-ом громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області» надано ОСОБА_2 у приватну власність земельну ділянку, площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047, яка розташована в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області.
Прокурор зазначав, що оскаржуване розпорядження прийнято всупереч вимог статей 20, 59, 60, 84, 118, 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 88, 89 Водного кодексу України (далі - ВК України).
Згідно з інформацією Центральної геофізичної обсерваторії імені Бориса Срезневського (далі - ЦГО ім. Бориса Срезневського) від 07 листопада 2018 року за № 17-08/2223 водний об`єкт, розташований поряд із земельною ділянкою з кадастровим номером: 3223151000:06:014:0047 - це природний водний об`єкт - затока річки Дніпро, яка утворилась після заповнення Канівського водосховища як затоплення низинних ділянок заплави Дніпра і гирлової частини річки Стугна. 
Так, земельна ділянка з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047 накладається на землі водного фонду, а саме на 100-метрову прибережну захисну смугу затоки Канівського водосховища на річці Дніпро.
У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво.
На момент відведення у приватну власність    ОСОБА_2 спірної земельної ділянки водного фонду та на час звернення з цим позовом, розпорядником цієї категорії земель являється Київська обласна державна адміністрація, а не Обухівська районна державна адміністрація Київської області. Прокурор посилається на те, що жоден орган державної влади чи місцевого самоврядування не мав права передавати у приватну власність 0,12 га землі водного фонду для ведення індивідуального садівництва. Отже, Обухівська районна державна адміністрація незаконно розпорядилася землями водного фонду площею 0,12 га попри те, що не є розпорядником даних земель.
Спірна земельна ділянка незаконно відведена у власність ОСОБА_2 та в подальшому перейшла у власність  ОСОБА_3 та ОСОБА_4 за рахунок земель водного фонду на підставі розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року № 506, яке прийнято з перевищенням наданих законом повноважень та порушенням вимог закону.
Про необхідність захисту прав та інтересів держави в судовому порядку прокурору стало відомо лише у 2018 році за результатами системного аналізу інформацій різних органів державної влади, установ та організацій, а саме листа Київського державного підприємства геодезії, картографії, кадастрових та геоінформаційних систем «Київгеоінформатика» (далі - КДП «Київгеоінформатика») від 09 листопада 2018 року № 01-01/268, листа ЦГО ім. Бориса Срезневського від 07 листопада 2018 року № 1708/2223, листа Головного управління Держгеокадастру у Київській області від 21 листопада 2018 року № 10-10-0.332-17721/2-18 та копії розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року за № 506, що підтверджує незаконне вилучення з державної власності земель водного фонду.
На підставі наведеного, прокурор просив визнати недійсним розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року № 506 «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 56-ом громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області» в частині надання у приватну власність  ОСОБА_2 земельної ділянки, площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0007, та витребування на користь держави в особі Київської обласної державної адміністрації з незаконного володіння   ОСОБА_1 земельної ділянки, площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047, яка розташована в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій 
і мотиви їх ухвалення
Рішенням Обухівського районного суду Київської області від 05 грудня 2019 року у задоволенні позову відмовлено. 
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позовні вимоги першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації є правомірними і такими, що свідчать про наявність факту порушення інтересів держави в частині розпорядження земельними ресурсами, які відносяться до охоронних об`єктів. 
Також суд першої інстанції виходив з доведеності позовних вимог, зокрема, підтвердження незаконності вибуття спірної земельної ділянки із власності держави. Разом з тим, суд відмовляючи у задоволенні позову, врахувавши заяву відповідачів про застосування до спірних правовідносин позовної давності, зауважив, що прокурором при зверненні до суду із позовною заявою пропущено такий строк.
Постановою Київського апеляційного суду від 15 грудня 2020 року рішення Обухівського районного суду Київської області від 05 грудня 2019 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким позов задоволено. 
Визнано недійсним розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року №506 «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 56-ом громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області» в частині надання у приватну власність ОСОБА_2 земельної ділянки площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047. 
Витребувано на користь держави в особі Київської обласної державної адміністрації з незаконного володіння ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047, яка розташована в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що оскаржуване розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року № 506 «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 56-ом громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області» в частині надання у приватну власність ОСОБА_2 земельної ділянки, площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047 прийнято всупереч вимогам ЗК України та ВК України, зокрема незаконність розпорядження полягає в тому, що на його підставі відбулась незаконна передача земель водного фонду, а саме 100-метрової прибережної захисної смуги затоки Канівського водосховища на річці Дніпро.
Ухвалюючи рішення про витребування спірної земельної ділянки з чужого незаконного володіння апеляційний суд виходив з того, що цей позов є негаторним, врахувавши правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка її подала
У касаційній скарзі  ОСОБА_1 , в інтересах якої діє адвокат Грибов Д. І., просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду, провадження у справі закрити, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Як на підставу касаційного оскарження судового рішення заявник посилається на пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України та зазначає, що апеляційний суд не врахував висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі № 14-96цс18, постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц, від 15 травня 2019 року у справі № 522/7636/14-ц, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, постановах Верховного Суду України від 29 жовтня 2014 року у справі
№ 6-152цс14, від 25 березня 2015 року у справі № 25 березня 2015 року у справі № 3-21гс15, від 22 квітня 2015 року у справі № 3-54гс15, від 01 липня 2015 року у справі № 6-178цс15, від 23 грудня 2015 року у справі
№ 3-194гс14, від 12 квітня 2017 року у справі № 6-1852цс16, згідно з якими майно не може бути витребувано від добросовісного набувача.
У касаційній скарзі заявник посилається на те, що прокурор, перш ніж звертатись до суду з цим позовом, мав би звернутись до суду в порядку адміністративного судочинства із позовом про оскарження розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року № 506 «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 56-ом громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області» в частині надання у приватну власність ОСОБА_2 земельної ділянки, площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047 як первинної підстави відведення земельної ділянки в приватну власність, а не одразу в порядку цивільного судочинства до останнього добросовісного набувача. 
Також заявник у касаційній скарзі наголошує, що ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 31 травня 2011 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2012 року у справі № 2-а-2316/11/1070, адміністративний позов заступника прокурора Київської області про скасування розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 01 лютого 2008 року № 96 «Про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність», серед яких була спірна земельна ділянка, залишено без розгляду, у зв`язку з тим, що позов поданий після закінчення строків, що встановлені законом. 
Заявник у касаційній скарзі наводить аргументи щодо порушення судами статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) та вимог статті 213 ЦПК України 2004 року, посилаючись на те, що ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_1 не знали і не могли знати про те, що майно відчужується поза межами повноважень державного органу - Обухівської районної державної адміністрації Київської області, поклавши на кінцевого власника індивідуальний та надмірний тягар, який порушив справедливий баланс між суспільним інтересом та захистом права на мирне володіння її майном.     
Крім того, заявник вказує на хибність висновків апеляційного суду при визначенні позову як негаторного. 
У касаційній скарзі заявник також зазначає про відсутність правових підстав для представництва прокурора, посилаючись, зокрема, на те, що першим заступником прокурора Київської області не здійснено попереднього, до звернення до суду, повідомлення суб`єкта владних повноважень всупереч статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині надання позивачам строку, в тому числі і розумного, після отримання повідомлення самостійно відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, в тому числі звернутись до суду з позовом, з огляду на те, що позовна заява датована 07 грудня 2018 року. 
У касаційній скарзі містяться доводи щодо пропуску прокурором позовної давності, оскільки, як встановлено судом першої інстанції заступник прокурора Київської області в інтересах Обухівської районної державної адміністрації Київської області вже звертався до Обухівського районного суду Київської області з позовом до ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання недійсними державних актів про право власності на земельні ділянки, договору купівлі-продажу та зобов`язання вчинити певні дії. Рішенням Апеляційного суду Київської області від 05 липня 2012 року у справі № 22-ц-3599/12 рішення Обухівського районного суду Київської області від 14 лютого 2012 року скасоване та ухвалено у цій справі нове рішення, яким прокурору у позові відмовлено.
Заявник додатково наголошує, що поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій залишилось те, що прокурором самостійно об`єднано в одне провадження позовні вимоги, які належить розглядати у порядку цивільного та адміністративного судочинства.
Інші учасники справи не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу, заперечень щодо її вимог і змісту до суду не направили.
Рух справи у суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 21 січня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою і витребувано цивільну справу.
У лютому 2021 року справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 02 лютого 2022 року справу призначено до розгляду.
Встановлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини справи
Суди встановили, що розпорядженням Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року № 506 «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 56-ом громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області» затверджено проект із землеустрою щодо відведення у власність громадянам земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва, в тому числі ОСОБА_2 площею 0,12 га за рахунок земель державної власності в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району та передано їй у власність вказану земельну ділянку.
На підставі цього розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року № 506 ОСОБА_2 21 травня 2008 року виданий державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЖ № 217228 площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047, що розташована на території Української міської ради Обухівського району Київської області, з цільовим призначенням для ведення індивідуального садівництва.
24 червня 2008 року між ОСОБА_2 та ОСОБА_3 був укладений договір купівлі-продажу земельної ділянки, відповідно до якого ОСОБА_2 , відчужив ОСОБА_3 земельну ділянку площею 0,1200 га, розташовану на території Української міської ради Обухівського району Київської області, з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047, з цільовим призначенням для ведення індивідуального садівництва. Договір посвідчений приватним нотаріусом Обухівського районного нотаріального округу Щур Н. Р. та зареєстровано в реєстрі за № 4571.
На підставі вказаного договору купівлі-продажу земельної ділянки від 24 червня 2008 року № 4571 ОСОБА_3 отримала державний акт на право власності на земельну ділянку серії ЯЗ № 193713 площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047, що розташована на території Української міської ради Обухівського району Київської області, з цільовим призначенням для ведення індивідуального садівництва.
04 листопада 2016 року між ОСОБА_3 та ОСОБА_1 укладений договір купівлі-продажу земельної ділянки, відповідно до якого ОСОБА_3 відчужила ОСОБА_1 земельну ділянку для індивідуального садівництва, площею 0,1200 га, що розташована за адресою: Київська область, Обухівський район, місто Українка, кадастровий номер 3223151000:06:014:0047. Договір посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Маковецькою О. П. зареєстровано в реєстрі за № 1021.
Згідно з інформацією ЦГО ім. Бориса Срезневського від 07 листопада 2018 року № 17-08/2223 водний об`єкт, розташований поряд із земельною ділянкою з кадастровим номером: 3223151000:06:014:0047 - це природний водний об`єкт - затока річки Дніпро, яка утворилась після заповнення Канівського водосховища як затоплення низинних ділянок заплави Дніпра і гирлової частини річки Стугна. 
Відповідно до змісту листа КДП «Київгеоінформатика» від 09 листопада 2018 року № 01-01/268 земельні ділянки, в тому числі земельна ділянка площею 0,1200 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047 повністю накладаються на землі водного фонду, а саме на 100-метрову прибережну захисну смугу затоки Канівського водосховища на річці Дніпро, яка утворилася в результаті затоплення низинних ділянок заплави річки Дніпро та гирлової частини річки Стугна.
Рішенням Обухівського районного суду Київської області від 14 лютого 2012 року у цивільній справі № 1018/135/2012 за позовом заступника прокурора Київської області в інтересах Обухівської районної державної адміністрації Київської області до ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання недійсними державних актів на право власності на земельні ділянки, договору купівлі-продажу та зобов`язання вчинити певні дії, позов заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Обухівської районної державної адміністрації Київської області задоволено частково. Визнано недійсним та скасовано державну реєстрацію державного акту на право власності на землю серії ЯЖ № 217228 площею 0,12 га для ведення садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району, кадастровий номер 3223151000:06:014:0047, виданий ОСОБА_2 . Визнано недійсним та скасовано державну реєстрацію державного акту на право власності на землю серії ЯЖ № 193713 площею 0,12 га для ведення садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району, кадастровий номер 3223151000:06:014:0047, виданий ОСОБА_3 . Визнано за державою в особі Обухівської районної державної адміністрації Київської області право власності на земельну ділянку площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047. В інший частині позовних вимог відмовлено.
Рішенням Апеляційного суду Київської області від 05 липня 2012 року, рішення Обухівського районного суду Київської області від 14 лютого 2012 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову заступника прокурора Київської області в інтересах Обухівської районної державної адміністрації Київської області до ОСОБА_2 , ОСОБА_3 про визнання недійсними державних актів на право власності на земельну ділянку, договору купівлі-продажу та зобов`язання вчинити певні дії, відмовлено.
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частини другої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.
Частиною першою статті 404 ЦПК України визначено, що питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку про наявність правових підстав для передачі справи на розгляд Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, оскільки вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленій постанові Верховного Суду у складі колегії судів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 02 лютого 2022 року у справі № 357/10824/19 (провадження № 61-18920св21), з огляду на таке.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з доведеності позовних вимог, зокрема, що оскаржуване розпорядження прийнято всупереч вимогам ЗК України та ВК України, незаконність цього розпорядження полягає в тому, що на його підставі відбулась незаконна передача земель водного фонду, а саме 100-метрової прибережної захисної смуги затоки Канівського водосховища на річці Дніпро. 
Апеляційний суд, відхиляючи доводи щодо спливу позовної давності зауважив, що в матеріалах справи відсутні докази того, коли саме Київській обласній державній адміністрації, в інтересах якої звернувся прокурор, стало відомо про затвердження Обухівською районною державною адміністрацією 07 квітня 2008 року проекту із землеустрою про відведення спірної земельної ділянки ОСОБА_2 . При цьому представник Київської обласної державної адміністрації стверджував, що обласній адміністрації стало відомо про порушення вимог земельного та водного законодавства лише 13 грудня 2018 року з листа прокуратури Київської області від 07 грудня 2018 року щодо звернення до суду із цим позовом.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про охорону земель» об'єктом особливої охорони держави є всі землі в межах території України.
Статями 19, 20 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, зокрема землі сільськогосподарського призначення й землі водного фонду. Віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Згідно з пунктом «а» статті 21 ЗК України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам.
Частиною першою статті 58 ЗК України та статтею 4 ВК України передбачено, що до земель водного фонду належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів.
Таким чином, до земель водного фонду України відносяться землі, на яких хоча й не розташовані об`єкти водного фонду, але за своїм призначенням вони сприяють функціонуванню і належній експлуатації об`єктів водного фонду, виконують певні захисні функції.
Крім того, за положеннями статті 60 ЗК України та статті 88 ВК України уздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги. Правовий режим прибережних смуг визначається статтями 60-62 ЗК України та статтями 1, 88-90 ВК України.
Прибережні захисні смуги встановлюються на земельних ділянках всіх категорій земель, крім земель морського транспорту. Землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених ВК України. У межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації. Прибережні захисні смуги встановлюються за окремими проектами землеустрою. Проекти землеустрою щодо встановлення меж прибережних захисних смуг (з установленою в них пляжною зоною) розробляються в порядку, передбаченому законом. Уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох кілометрів від урізу води. У межах прибережної захисної смуги морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється пляжна зона, ширина якої визначається залежно від ландшафтно-формуючої діяльності моря, але не менше 100 метрів від урізу води, що включає: території, розташовані між лінією максимального відпливу та лінією максимального напливу хвиль, зареєстрованих під час найсильніших штормів, а також територію берега, яка періодично затоплюється хвилями; прибережні території - складені піском, гравієм, камінням, ракушняком, осадовими породами, що сформувалися в результаті діяльності моря, інших природних чи антропогенних факторів; скелі, інші гірські утворення.
Відповідно до статті 61 ЗК України, статті 89 ВК України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. Зокрема, у прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво; зберігання та застосування пестицидів і добрив; влаштування літніх таборів для худоби; будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів тощо. Об`єкти, що знаходяться у прибережній захисній смузі, можуть експлуатуватись, якщо при цьому не порушується її режим. Не придатні для експлуатації споруди, а також ті, що не відповідають встановленим режимам господарювання, підлягають винесенню з прибережних захисних смуг.
Згідно з пунктом 2.9 Порядку погодження природоохоронними органами матеріалів щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 5 листопада 2004 року № 434 в редакції, чинний на час виникнення спірних правовідносин (наказ втратив чинність на підставі Наказу Міністерства екології та природних ресурсів України від 12 червня 2017 року № 217), у разі відсутності належної землевпорядної документації та встановлених у натурі (на місцевості) меж щодо водоохоронних зон та прибережних захисних смуг водних об`єктів природоохоронний орган забезпечує їх збереження, шляхом урахування при розгляді матеріалів щодо вилучення (викупу), надання цих земельних ділянок нормативних розмірів прибережних захисних смуг, встановлених статтею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок № 486), з урахуванням існуючих конкретних умов забудови на час встановлення водоохоронної зони. Порядок та умови виготовлення проектів землеустрою, в тому числі й щодо прибережних смуг, визначаються статтями 50, 54 Закону України «Про землеустрій».
Таким чином, землі, зайняті поверхневими водами, природними водоймами (озера), водотоками (річки, струмки), штучними водоймами (водосховища, ставки), каналами й іншими водними об`єктами, та землі прибережних захисних смуг є землями водного фонду України, на які поширюється спеціальний порядок надання й використання.
Прибережна захисна смуга - це частина водоохоронної зони визначеної законодавством ширини вздовж річки, моря, навколо водойми, на якій встановлено особливий режим.
Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (стаття 60 ЗК України, стаття 88 ВК України). Відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.
Системний аналіз наведених норм законодавства дає підстави для висновку про те, що при наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установленихстаттею 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон, що визначаються відповідно до Порядку № 486. Надання у приватну власність земельних ділянок, які знаходяться у прибережній захисній смузі, без урахування обмежень, зазначених у статті 59 ЗК України, суперечить нормам статей 83, 84 цього Кодексу.
Наведений висновок узгоджується із правовою позицією Великої Палати Верховного Суду викладеною у постановах від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц (провадження № 14-71цс18), від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18), від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження
№ 14-364цс19).
Установлено, що спірна земельна ділянка знаходиться в межах законодавчо визначеної статтею 88 ВК України стометрової захисної смуги затоки Київського водосховища на річці Дніпро.
Відповідно до статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою в особі Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, державних органів приватизації відповідно до закону.
До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність належать землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Статтею 59 ЗК України (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів).
Цією ж статтею установлено вичерпний перелік видів функціонального використання земель водного фонду, для яких їх можуть передавати в користування громадян органи місцевого самоврядування та виконавчої влади.
Зокрема, землі водного фонду можуть передаватись в користування лише для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт.
Враховуючи викладене, чинним законодавством передбачено лише один випадок, коли землі водного фонду можуть передаватись у приватну власність та п`ять випадків, коли їх може бути передано в користування.
Можливість передачі у приватну власність земель водного фонду для ведення індивідуального садівництва законом не передбачена.
Згідно з частиною третьою статті 122 ЗК України районні державні адміністрації на їх території надають земельні ділянки із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, передбачених частиною сьомою цієї статті; в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті.
За змістом частини четвертої статі 122 ЗК України обласні державні адміністрації надають земельні ділянки на їх території із земель державної власності у постійне користування юридичним особам у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами третьою, сьомою цієї статті.
Відповідно до частини п`ятої статті 149 ЗК України районні державні адміністрації па їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; б) ведення водного господарства, крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті; в) будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, лікарень, підприємств торгівлі тощо), крім випадків, визначених частиною дев`ятою цієї статті.
Частиною шостою статті 149 ЗК України передбачено, що обласні державні адміністрації на їх території вилучають земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, в межах міст обласного значення та за межами населених пунктів для всіх потреб, крім випадків, визначених частинами п`ятою, дев`ятою цієї статті.
Такий правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 17 листопада 2021 року, викладений у справі № 372/4156/18 (провадження № 61-17216св20), від 09 вересня 2020 року у справі № 372/4153/18 (провадження № 61-20061св19).
Отже, апеляційний суд виходив з того, що оскаржуване розпорядження Обухівської районної державної адміністрації від 07 квітня 2008 року № 506 «Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 56-ом громадянам для ведення індивідуального садівництва в адміністративних межах Української міської ради Обухівського району Київської області» в частині надання у приватну власність ОСОБА_2 земельної ділянки, площею 0,12 га з кадастровим номером 3223151000:06:014:0047 прийнято всупереч вимогам ЗК України ВК України, з огляду на те, що на його підставі відбулась незаконна передача земель водного фонду, а саме 100-метрової прибережної захисної смуги затоки Канівського водосховища на річці Дніпро.
Cуди першої та апеляційної інстанцій встановили, що спірна земельна ділянка належить до земель водного фонду.
За змістом статей 15, 16 ЦК України кожна особа має право на захист її особистого немайнового або майнового права чи інтересу у суді.
Зазначений захист має бути ефективним, тобто повинен здійснюватися з використанням такого способу захисту, який може відновити, наскільки це можливо, відповідні права, свободи й інтереси позивача.
Під способами захисту суб`єктивних земельних прав розуміють закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав і вплив на правопорушника.
Загальний перелік способів захисту цивільних прав та інтересів, а також можливість їх захистити іншим способом, встановленим договором або законом чи судом у визначених законом випадках, закріплені у частині другій статті 16 ЦК України. Глава 29 ЦК України передбачає, зокрема, такі способи захисту права власності, як витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов) та усунення перешкод у реалізації власником права користування та розпорядження його майном (негаторний позов).
Власник земельної ділянки може вимагати усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою, і відшкодування завданих збитків (частина друга статті 152 ЗК України).
Перелік способів захисту земельних прав викладений у частині третій статті 152 ЗК України. Як правило, власник порушеного права може скористатися не будь-яким, а конкретним способом захисту свого права, зокрема визначеним зазначеною частиною, або ж іншим способом, який передбачений законом.
Власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним (стаття 387 ЦК України).
Віндикація застосовується до відносин речово-правового характеру, зокрема, якщо між власником і володільцем майна немає договірних відносин і майно перебуває у володільця не на підставі укладеного з власником договору. У цьому разі майно може бути витребуване від особи, яка не є стороною недійсного правочину, шляхом подання віндикаційного позову, зокрема від добросовісного набувача, з підстав, передбачених частиною першою статті 388 ЦК України.
Заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього Кодексу 
Негаторний позов - це позов власника, який є фактичним володільцем майна, до будь-якої особи про усунення перешкод, які ця особа створює у користуванні чи розпорядженні відповідним майном. Позивач за негаторним позовом вправі вимагати усунути існуючі перешкоди чи зобов`язати відповідача утриматися від вчинення дій, що можуть призвести до виникнення таких перешкод. Означений спосіб захисту спрямований на усунення порушень прав власника, які не пов`язані з позбавленням його володіння майном.
На негаторний позов не поширюються вимоги щодо позовної давності, оскільки з таким позовом можна звернутися в будь-який час, допоки існують правовідносини та правопорушення.
Отже, зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням володіння, порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу про зобов`язання повернути земельну ділянку потрібно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу, допоки триватиме порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.
Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку.
Такі висновки щодо належного способу захисту порушеного права викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17-ц (провадження № 14-317цс19).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21) вказала, що питання розмежування віндикаційного та негаторного позовів висвітлювалось і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц (провадження № 14-181цс18). Зокрема, в пункті 39 зазначено, що визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є наявність або відсутність в особи права володіння майном на момент звернення з позовом до суду; в пункті 89 зазначено, що особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника. З огляду на усталену практику Великої Палати Верховного Суду, з метою більш чіткого і ясного викладення своєї правової позиції Велика Палата Верховного Суду вважала доцільним частково відступити від зазначених висновків шляхом такого уточнення: визначальним критерієм для розмежування віндикаційного та негаторного позовів є відсутність або наявність у позивача володіння майном; відсутність або наявність в особи володіння нерухомим майном визначається виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння; особа, до якої перейшло право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника, включаючи право володіння.
У справі, яка переглядається, суд апеляційної інстанції, встановивши факт належності спірної земельної ділянки до земель водного фонду, що перебуває у комунальній власності, виходив із того, що задоволення порушеного права має бути захищено у спосіб шляхом витребування спірної земельної ділянки у власність територіальної громади, на підставі статей 387, 388 ЦК України, як просив прокурор, а не статті 391 цього Кодексу та частини другої статті 152 ЗК України. 
Верховний Суд у постанові від 02 лютого 2022 року у справі № 707/1924/20 (провадження № 61-11114св21) наголосив, що усунення перешкод державі у здійсненні нею права користування та розпоряджання спірною земельною ділянкою переслідує легітимну мету контролю за використанням відповідного майна згідно із загальними інтересами, щоб таке використання відбувалося за цільовим призначенням. Важливість цих інтересів зумовлюється, зокрема, особливим статусом спірної земельної ділянки, яка належить до земель водного фонду, як така, що знаходиться в межах технічно-експлуатаційної зони державної гідротехнічної споруди.
Отже таке використання земельних ділянок водного фонду, яке не сприятиме досягненню зазначених цілей, може призводити до забруднення та засмічення поверхневих водних об`єктів, а також до втрати ними водності, виснаження водного об`єкта, що впливатиме на можливість задоволення потреб великої кількості людей, у тому числі, через неналежну експлуатацію гідротехнічної споруди, яка знаходиться на відповідному водному об`єкті.
З огляду на це закон обмежив безоплатне передання у приватну власність земельних ділянок водного фонду випадком такого передання замкнених природних водойм загальною площею до 3 га (частина друга статті 59 ЗК України), а користування земельних ділянок у межах, зокрема, смуг відведення - переліком визначених цілей.
Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України). Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України, частина третя статті 1 ЗК України). Кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля (частина перша статті 50 Конституції України).
Разом із тим, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду, перевіряючи законність та обґрунтованість постанови апеляційного суду, у постанові від 02 лютого 2022 року у справі № 357/10824/19 (провадження № 61-18920св21) встановив, що земельна ділянка, яка була предметом спору, розташована в межах прибережної захисної смуги річки Рось та під час відведення земельної ділянки у власність особі мало місце порушення земельного та водного законодавства. 
У цій справі прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі місцевого органу державної виконавчої влади про визнання недійсним наказу, розпорядження та витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння. Залишаючи без змін постанову апеляційного суду, Верховний Суд у цій справі фактично погодився з його висновками, серед іншого, щодо витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння у зв`язку з тим, що земельна ділянка відповідно до вимог ВК України відноситься до земель водного фонду.
Тобто у справі № 357/10824/19 (провадження № 61-18920св21) Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважав, що порушене право держави щодо володіння, користування та розпорядження спірною земельною ділянкою, яка належить до земель водного фонду, підлягає захистові шляхом подання віндикаційного позову у порядку, передбаченому статтями 387, 388 ЦК України, на який поширюється позовна давність.
Застосування будь-якого способу захисту цивільного права має бути об`єктивно виправданим та обґрунтованим, а саме: повинно реально відновлювати наявне порушене, оспорене або невизнане право, такий спосіб має відповідати характеру правопорушення та цілям судочинства та не може суперечити принципу верховенства права.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненими цими діяннями наслідкам. Подібні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року в справі № 338/180/17 (провадження № 14-144цс18), від 11 вересня 2018 року в справі № 905/1926/16 (провадження № 12-187гс18), від 30 січня 2019 року в справі № 569/17272/15-ц (провадження № 14-338цс18), від 04 червня 2019 року в справі № 916/3156/17 (провадження № 12-304гс18), від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19), від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (провадження № 14-499цс19), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження
№ 14-317цс19).
Іншими словами, ефективний спосіб захисту має бути таким, що відповідає змісту порушеного права, та таким, що забезпечує реальне поновлення прав особи, за захистом яких вона звернулась до суду, відповідно до вимог законодавства.
Велика Палата Верховного Суду, переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 469/1044/17 (провадження
№ 14-317цс19), в тому числі в частині витребування земельної ділянки, яка належить до земель водного фонду, дійшла висновку про відмову у позові в цій частині, зауваживши, що у випадку, якщо власник земельної ділянки залишається її володільцем, для захисту його права застосовується інститут усунення перешкод у користуванні та розпорядженні майном. Віндикаційний і негаторний позови є взаємовиключними (постанова Великої Палати Верховного Суду від 18 грудня 2019 року у справі № 522/1029/18 (пункт 114)). Оскільки вимога прокурора про витребування земельної ділянки не є належним способом захисту права власника на земельну ділянку водного фонду, враховуючи принцип диспозитивності цивільного судочинства, суди мали відмовити у задоволенні цієї вимоги. Така відмова через обрання неналежного способу захисту не перешкоджає органу місцевого самоврядування чи прокурору (у разі, якщо орган місцевого самоврядування не здійснюватиме чи неналежно здійснюватиме повноваження із захисту права комунальної власності на спірну земельну ділянку водного фонду, допускаючи продовження порушення такого права після набрання чинності цією постановою) заявити негаторний позов про повернення земельної ділянки її власникові (постанови Великої Палати Верховного Суду від 07 квітня 2020 року у справі № 372/1684/14-ц (пункт 46), а також від 16 червня 2020 року у справі № 145/2047/16-ц (пункт 7.28)).
До схожих висновків дійшов Верховний Суд у складі Другої судової палати Касаційного цивільного суду, зазначивши у своїй постанові від 19 січня 2022 року у справі № 483/705/18 (провадження № 61-11869св20), що зміна способу захисту порушеного права не відповідає вимогам закону.
Таким чином, існують розбіжності щодо застосування способу захисту порушеного права, зокрема, щодо можливості/неможливості самостійної перекваліфікації судом вимоги позивача про витребування речі з чужого незаконного володіння на вимогу про усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпорядження, з огляду на те хто є неволодіючим власником або володіючим невласником нерухомого майна, відсутність або наявність у позивача володіння майном; відсутність або наявність в особи володіння нерухомим майном, яке визначається виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння.
На думку Верховного Суду у складі Третьої судової палати Касаційного цивільного суду, такий підхід не є допустимим та не свідчить про передбачуваність у застосуванні норм про віндикаційний та негаторний позови.
Враховуючи наведене, Верховний Суд у складі Третьої судової палати Касаційного цивільного суду вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду у складі колегії судів Першої судової палати Касаційного цивільного суду від 02 лютого 2022 року у справі № 357/10824/19 (провадження № 61-18920св21).
Необхідність відступлення від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викликана тим, що колегія суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду не погоджується з висновками у наведеній вище постанові про застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме, що порушене право держави щодо володіння, користування та розпорядження землями водного фонду підлягає захисту шляхом подання віндикаційного позову у порядку, передбаченому статтями 387, 388 ЦК України, а не негаторного позову.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини другої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.
Зазначене свідчить про застосування судом касаційної інстанції у різних складах колегій принципово різного підходу до вирішення справ, що випливають з одних і тих правовідносин, у яких один і той же предмет спору, і які врегульовані одними і тими ж нормами матеріального права, що викликає необхідність усунення виявлених розбіжностей у практиці їх розгляду Верховним Судом.
Однакове застосування закону забезпечуватиме реалізацію верховенства права, рівність перед законом та правову визначеність у державі. Єдність у практиці застосування одних й тих самих норм права поліпшуватиме громадське сприйняття справедливості та правосуддя, а також сприятиме утвердженню довіри до судової влади в цілому.
Ухвалення протилежних чи суперечливих судових рішень, особливо судом вищої інстанції, може спричинити порушення права на справедливий суд, закріпленого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також порушення загальновизнаного принципу правової визначеності, який передбачає стабільність правового регулювання.
Ураховуючи наведене, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду, вважає необхідним передати зазначену справу на розгляд Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду.
Керуючись частиною другою статті 403, частиною четвертою статті 404 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
УХВАЛИВ:
Передати на розгляд Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду справу № 372/4154/18 (провадження № 61-666св21) за позовом першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Київської обласної державної адміністрації до Обухівської районної державної адміністрації Київської області, ОСОБА_1 , треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , про визнання недійсним розпорядження та витребування земельної ділянки із чужого незаконного володіння.
Ухвала суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                    І. М. Фаловська
Судді:                                                                                               С. О. Карпенко
С. Ю. Мартєв
В. В. Сердюк
В. А. Стрільчук