Постанова
Іменем України
 
20 квітня 2022 року
м. Київ
 
справа № 463/615/20
провадження № 61-21231св21
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Червинської М. Є. (суддя-доповідач),
суддів: Бурлакова С. Ю., Зайцева А. Ю., Коротенка Є. В., Коротуна В. М.,  
 
учасники справи:
позивач - Галицька окружна прокуратура міста Львова в інтересах держави в особі виконавчого комітету Винниківської міської ради,
відповідач - ОСОБА_1 ,
розглянув у порядку письмового  провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури на ухвалу Личаківського районного суду міста Львова від 26 березня 2021 року у складі судді Гирич С. В. та постанову Львівського апеляційного суду від                   26 жовтня 2021 року у складі колегії суддів: Ніткевича А. В., Бойко С. М., Копняк С. М., 
ВСТАНОВИВ:
Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2020 року прокурор Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі виконавчого комітету Винниківської міської ради звернувся до суду з позовом до ОСОБА_1 про стягнення заборгованості.
Вимоги обґрунтовані тим, що рішенням Винниківської міської ради від                    15 липня 2016 року № 424 «Про порядок залучення коштів інвесторів на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Винники» затверджено Положення про пайову участь у розвитку інфраструктури міста Винники.
22 липня 2019 між виконавчим комітетом Винниківської міської ради та ОСОБА_1 укладено договір № 160 про пайову участь в розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста, за умовами якого остання зобов`язалась прийняти участь у розвитку інфраструктури міста Винники шляхом сплати до бюджету міста коштів при здійсненні будівництва індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 .
Відповідно до розрахунку, наданого прокуратурі виконавчим комітетом Винниківської міської ради, заборгованість відповідача становить                          227 643, 77 грн, які до міського бюджету не надійшли.
Нездійснення виконавчим комітетом Винниківської міської ради захисту інтересів держави, що має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, є підставою для представництва прокуратурою в суді інтересів територіальної громади, не порушує справедливого балансу та зумовлена не тільки захистом державного, але й публічного інтересу, який полягає у захисті прав великого числа громадян.
З урахуванням наведеного, прокурор просив позов задовольнити.
Короткий зміст ухвали суду першої інстанції
Ухвалою Личаківського районного суду м. Львова від 26 березня 2021 року позов Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі виконавчого комітету Винниківської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення заборгованості в розмірі 234 044,77 грн залишено без розгляду.
Суд першої інстанції виходив із того, що прокурором  прокурор, звертаючись до суду з позовом, не обґрунтував та не довів підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Львівського апеляційного суду від 26 жовтня 2021 року ухвалу Личаківського районного суду м. Львова від 26 березня 2021 року залишено без змін.
Апеляційний суд погодився з судовим рішенням суду першої інстанції та вважав його таким, що ухвалене з додержанням норм процесуального права.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
23 грудня 2021 року заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами обох інстанцій норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення, справу направити на розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга містить підстави касаційного оскарження, передбачені абзацом 6 частини другої статті 389 ЦПК України.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга аргументована тим, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що виконавчий комітет Винниківської міської ради, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням зобов`язань щодо платежів до місцевого бюджету, будучи стороною договору, термін зобов`язання по сплаті коштів якого закінчився 22 жовтня 2019 року, достовірно знаючи про порушення інтересів територіальної громади, жодних заходів по стягненню заборгованості не вживав. Невжиття виконавчим комітетом з жовтня 2019 року ефективних та достатніх заходів щодо захисту майнових прав та інтересів територіальної громади в частині наповнення місцевого бюджету за рахунок коштів пайової участі є підставою представництва прокуратурою в суді інтересів територіальної громади.
Доводи інших учасників справи
Відзив (заперечення) на касаційну скаргу не надходили.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2022 рокупоновлено Львівській обласній прокуратурі строк на касаційне оскарження ухвали Личаківського районного суду міста Львова від 26 березня 2021 року та постанови Львівського апеляційного суду від 26 жовтня 2021 року.
Відкрито касаційне провадження у даній справі.
Витребувано з Личаківського районного суду міста Львова справу                           № 463/615/20 за позовом Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Винниківської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення заборгованості.
Ухвалою Верховного Суду від 05 квітня 2022 року справу № 463/615/20 призначено до судового розгляду.
Обставини справи 
Встановлено, що 09 липня 2019 року виконавчий комітет Винниківської міської ради за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 прийняв рішення № 269, яким затвердив розрахунок розміру пайової участі при здійсненні будівництва індивідуального житлового будинку у розмірі 227 643,77 грн. 
22 липня 2019 року виконавчим комітетом Винниківської міської ради та ОСОБА_1 укладено договір № 160 про пайову участь в розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста, за умовами якого остання зобов`язалась прийняти участь у розвитку інфраструктури міста Винники шляхом сплати до бюджету міста коштів при здійсненні будівництва індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 .
Як на підставу представництва прокуратурою в суді інтересів територіальної громади комітету Винниківської міської ради прокурор посилався на невиконання відповідачем умов вказаного договору та невжиття виконавчим комітетом з жовтня 2019 року ефективних та достатніх заходів щодо захисту майнових прав та інтересів територіальної громади в частині наповнення місцевого бюджету за рахунок коштів пайової участі.
Суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, позов Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Винниківської міської ради залишив без розгляду, пославшись на те, що прокурор не підтвердив правових підстав для представництва та, відповідно, не набув процесуального статусу органу, якому Законом України «Про прокуратуру» надано право захищати права, свободи та інтереси визначеного прокурором позивача (спеціальної процесуальної правоздатності).
Межі та підстави касаційного перегляду 
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу (пункт четвертий частини другої статті 389 ЦПК України). 
Підставою касаційного оскарження у цій справі ухвали Личаківського районного суду міста Львова від 26 березня 2021 року та постанови Львівського апеляційного суду від 26 жовтня 2021 року є посилання заявника на  порушення судом норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до статті 400 ЦПК України, якою визначено межі розгляду справи судом касаційної інстанції, встановлено, що, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції діє в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Касаційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з такого.
Позиція Верховного Суду 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Так, згідно зі статтею 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частиною четвертою вказаної статті передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зроблено висновок про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 (провадження                  № 12-72гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).
У справі, що переглядається, прокурор, звертаючись до суду з позовом відповідно до вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому полягає порушення інтересів держави, та визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. Як зазначив прокурор, спірні правовідносини пов`язані зі сферою реалізації Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, відповідачка, як замовник будівництва, належним чином умови договору від 22 липня 2019 року щодо сплати пайових внесків не виконала.
У цих правовідносинах інтереси держави та позивача, який представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, повністю збігаються.
За частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. 
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 зазначила, що прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
Прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що впродовж тривалого часу, з жовтня 2019 року, Винниківській міській раді було відомо про несплату відповідачем, як замовником, який має намір забудови земельної ділянки у відповідному населеному пункті, пайового внеску в розмірі 234 044,77 грн, органом місцевого самоврядування не вживались заходи щодо стягнення в установленому порядку вказаних коштів чим порушуються інтереси держави, що є підставою для представництва прокурором цих інтересів у суді. 16 січня 2020 року на адресу виконавчого комітету направлено повідомлення про звернення прокуратури до суду з даним позовом, відповіді на яке не отримано.
Винниківська міська рада наявність підстав для представництва прокурором в суді не оскаржувала, заперечень проти представництва прокурором інтересів держави в її особі не висловлювала.
Системне тлумачення частини четвертої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
У справі, яка переглядається, підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Одеською міською радою упродовж тривалого часу захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а саме не звернення до суду з вимогами про стягнення коштів пайової участі.
Аналіз матеріалів справи свідчить про те, що як у суді першої, так і в суді апеляційної інстанцій прокурор обґрунтовував порушення інтересів держави у суді, визначив орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та вказав, у чому полягає бездіяльність зазначеного органу щодо захисту законних інтересів держави, а саме, що орган місцевого самоврядування - Винниківська міська рада, всупереч покладених на неї завдань щодо звернення до суду із позовом про стягнення з ОСОБА_1 коштів, не вжила заходів для усунення порушень, вказаних у позовній заяві.
Таким чином, Верховний Суд погоджується із доводами, наведеними прокурором у касаційній скарзі про те, що у позові прокурор обґрунтував наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Винниківської міської ради, яка самоусунулася від виконання покладених на неї обов`язків щодо наповнення місцевого бюджету.
Проте суди на наведене уваги не звернули і дійшли передчасного висновку про залишення позовної заяви прокурора без розгляду у зв`язку з тим, що останній не обґрунтував та не довів підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.  
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що ухвала суду першої інстанції та постанова апеляційного суду постановлені без додержання норм процесуального права. За таких обставин, касаційна скарга підлягає задоволенню,  оскаржені судові рішення - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Щодо судових витрат
Частиною тринадцятою статті 141 ЦПК України передбачено, що якщо суд касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд направляє справу на новий судовий розгляд та не ухвалює нове рішення, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Львівської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Личаківського районного суду міста Львова від 26 березня 2021 року та постанову Львівського апеляційного суду від 26 жовтня 2021 року скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду. 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття. 
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий	М. Є. Червинська  	
Судді:	С. Ю. Бурлаков  	
 	А. Ю. Зайцев  	
 	Є. В. Коротенко  	
 	В. М. Коротун